Olen mielenkiinnolla seurannut Suomen pyrkimystä uudistaa rahapelilainsäädäntöään. Kuten jo tiedämme, niin tavoitteena on edelleen jatkaa yksinoikeuteen perustuvassa järjestelmässä niin, että monopolitoimija Veikkauksella olisi edelleen mahdollisuudet kanavoida rahapelien kysyntää omaan tarjoamaansa. Veikkaus ei voi kuitenkaan tehdä enää mitä tahansa, vaan tarjontaan tulee entistä enemmän rajoituksia, jotta vastuullisuutta voidaan lisätä ja sitä kautta mahdollisimman paljon ehkäistä rahapeliongelmien syntymistä. Tavoitteet kuulostavat hyviltä, mutta toteutus ontuu pahasti ja lopputulema ei vaikuta enää olevan tätä päivää.
Tarkennettu ehdotus uudesta arpajaislaista saatiin valmiiksi vihdoin huhtikuussa. Koska tavoiteaikataulu, laki voimaan 2022 alusta, on niin kiireinen, niin Suomi lähetti lain saman tien EU:n notifikaatioprosessiin. Tavoitteena oli saada EU:n kanta selville heinäkuun loppuun mennessä, jotta lakiin ehdittäisiin tehdä mahdolliset tarkennukset niin, että se tulisi eduskunnan käsittelyyn heti syysistuntokauden alussa syyskuussa.
Menettelyssä kiirehdettiin niin, ettei prosessiin kuuluvaa lainsäädännön arviointilausuntoa ehditty liittää mukaan. Lainsäädännön arviointineuvosto antoi myöhemmin kriittisen lausunnon arpajaislakiesityksestä. Neuvoston mukaan esitys on teknisesti valmisteltu hyvin, mutta siinä ei ole selvitetty muissa EU-maissa käytössä olevaa lisenssipohjaista rahapelijärjestelmää. Ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksia ei ole myöskään analysoitu riittävästi tai lainkaan. Vaikuttaa siis siltä, että päätökset on tehty ensin ja sitten niille on vain kirjoitettu perustelut.
Uusi arpajaislaki sisältää mm. esityksen muille rahapeliyhtiöille kuin Veikkaukselle tapahtuvien rahansiirtojen estosta. Lakiesityksen perusteluissa estoilla arvioidaan olevan vähän vaikutusta Veikkauksen kanavointikykyyn ja tuottoihin. Arviointineuvosto toteaa ”Näin ollen valittu keino ei mahdollisesti ole kovin tehokas ongelmapelaamisen vähentämiseksi”. Miksi tällaista pankeille suurta työtä vaativaa lainsäädäntöä suunnitellaan? Suomalaisten asiakkaiden rahaliikenteen estämisestä aiheutuisi pankeille ja maksuvälitysfirmoille jopa suuremmat kulut kuin Veikkaus mahdollisesti saisi lisätuottoja. Jos maksujen blokeerauksella ei pyritä vähentämään peliongelmia, eikä lisäämään Veikkauksen tuottoja, niin mikä voi olla syynä tällaiseen ehdotukseen, joka lähtökohtaisesti on jo länsimaalaista ajatusmaailmaa vastaan?
Lakiesityksen perusteluissa ei ole myöskään kerrottu, minkälaisia vaikutuksia lailla olisi Ahvenanmaan peliyhtiön PAF:n nettiliiketoimintaan Manner-Suomessa asuvien asiakkaiden osalta. Tiedän, että rahaliikenteen estämisellä olisi dramaattisia vaikutuksia PAF:n toimintaan, joka pahimmillaan saattaisi loppua kokonaan. Tällä olisi iso vaikutus koko Ahvenanmaalle, joka saa yhtiön toiminnasta vuosittain noin 20 M€ tuotot. Rahansiirtoja on erittäin vaikeaa estää PAF:lle niin, ettei se koskisi myös yhtiön täysin luvallista rahapelitoimintaa Ahvenanmaan mantereella sekä laivoilla. Sellaiset toimet, joilla rahaliikenne estettäisiin myös laivoille ja Ahvenanmaalle, olisivat Ahvenanmaan itsehallintolain vastaisia, eikä sellaista päätöstä voida antaa.
Jos rahansiirtojen esto ei koskisi PAF:ia, niin se ei voisi myöskään koskea muita rahapeliyhtiöitä, jotka kohdistavat Suomeen korkeintaan saman tason asiakastoimenpiteitä, mm. suomenkieliset pelisivut ja asiakasviestit, kuin PAF tekee. Yhtiöitä tulee kohdella yhdenvertaisesti. Mikäli PAF:ia kohdellaan eri tavoin kuin muita, vahvistaa se Suomen tilanteeksi duopolin, joka ei ole EU-lainsäädännöllisesti hyväksyttävää. Tällainen tilanne johtaisi käytännössä Suomen rahapelijärjestelmän romuttumiseen.
Suomen arpajaislakiesitys on kohdannut ”odottamattomia” haasteita EU:n notikaatioprosessissa. Tosin itselleni ei ainakaan ollut mikään yllätys, että Maltan valtio kyseenalaisti ehdotuksen. Sen sijaan vakavuusaste, jolla Malta asian teki, yllätti ainakin jonkin verran. Prosessissa on mahdollista pyytää lisätietoja ja ottaa asia pöydälle kuukauden ajaksi. Tätä ainakin itse odotin Maltalta. Mutta Malta on nyt mennyt astetta pidemmälle ja on antanut asiasta ”Detailed opinion”-lausunnon, johon Suomella on nyt aikaa reagoida kolmen kuukauden ajan. Käytännössä tämä tarkoittanee sitä, että arpajaislakiesitys voi tulla eduskuntaan aikaisintaan lokakuun lopussa. Lain saamiselle läpi niin, että se tulisi voimaan ensi vuoden alusta, tulee todella kiire.
Malta esittää lausunnossaan epäilyä Suomen ilmoittamista syistä kokonaismuutokselle. Suomi on ilmoittanut, että lainsäädäntöä uudistetaan, jotta rahapelaamiseen liittyviä ongelmia voidaan ehkäistä nykyistä paremmin. Malta kyseenalaista sen, että monopoli olisi paras vaihtoehto tämän toteuttamiseksi ja peräänkuuluttaa tutkimustietoa asiasta. Kuten jo olen useaan otteeseen todennut, niin käsitykseni mukaan valmisteluprosessissa ei ole edes tutkittu muita mahdollisia vaihtoehtoja. On siis mielenkiintoista nähdä, miten Suomi perustelee monopolin ehkäisevän ongelmia paremmin kuin lisenssimallit.
Malta toteaa myös, että Suomen suunnittelemat markkinointirajoitukset ja maksujen blokeeraukset ovat EU-sopimusten vastaisia, jolloin Suomen pitää pystyä osoittamaan, että vähemmät toimenpiteet eivät riitä. Suomen lainperusteluissa ei ole mitään tutkimustietoa, jolla voitaisiin osoittaa näin isojen toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhteisuus. EU-tuomioistuin on todennut, että vaikka valtiot voivat rajoittaa rahapelien tarjoamista alueellaan, näiden rajoitusten on oltava perusteltuja ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja sopivia yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Suomen pitäisi nyt siis pystyä osoittamaan, että sillä on todellinen tarve toimia vastoin EU:n yleisiä periaatteita.
Olin yllättynyt siitä, ettei Malta kiinnitä lausunnossaan mitään huomiota suunniteltuun uuteen kansainväliseen B2B-liiketoimintaan. Odotin, että joku taho kyseenalaistaa varmasti tällaisen suunnitelman tilanteessa, jossa Suomi jatkaa edelleen omalla markkinallaan yksinoikeuteen pohjautuvaa rahapelitoimintaa. Merkitseekö tämä sitä, että asia on kaikkien puolesta ok, vai onko kyseessä ”juoni”, jossa asiaan puututaan vasta kyseisen B2B-toiminnan alkaessa?
Kaiken kaikkiaan Suomen hallituksen tavoitteena on ollut vahvistaa Veikkauksen asemaa. Uudella lainsäädännöllä kuitenkin enemmän vaarannetaan kuin suojellaan rahapelimonopolia. Tämä tietysti nopeuttaa väistämättä edessä olevaa siirtymistä lisenssijärjestelmään. Mielestäni paras ratkaisu olisi, että nykyisen arpajaislakiesityksen annettaisiin raueta. Saman tien pitäisi kuitenkin aloittaa uusi valmistelu, jossa myös muut vaihtoehdot analysoitaisiin kunnolla, jolloin päätös Suomen rahapelijärjestelmästä tehtäisiin faktapohjaisesti. Samassa yhteydessä voitaisiin myös purkaa nykyinen Veikkauksen tuottojen jakomalli ja siirtää rahapelituottojen jako normaaliin budjettikäytäntöön.
During my one-and-a-half year consulting career, I have mainly worked in lotteries and related matters. I have been surprised that even those who regularly cooperate with lotteries talk about lotteries as if they were somehow a homogenous group of companies. This is by no means the case. Understanding this is important both for the lotteries themselves and for other companies working with lotteries, as I wrote in my previous column.
Most lotteries are members of the World Lottery Association (WLA). In addition, the same companies also belong to similar continental organizations. Here in Europe, that regional organization is called The European Lotteries (EL).
The WLA is an international, member-based organization of state-authorized lotteries, sports betting operators, and suppliers to the global lottery industry. The EL is the umbrella organization of national lotteries operating games of chance for the public benefit. Based on the organizations’ definitions, it can be concluded that the common feature for the members is to run lotteries under state license so that the profits are directed to charitable purposes.
Even a superficial analysis of the member companies reveals that there is no real common factor for the companies. All companies run lottery games from a monopoly basis in their jurisdiction, but even that is not the case. Some of the members of the organizations are gambling companies whose product range does not include lottery games at all.
Another common factor identified in the definitions is revenue-sharing for public benefit. This is true in principle, but similarly, for example, other gambling companies operating under a state license can declare that they support state-decided targets with their gaming revenues. Only part of the profit of companies belonging to lottery organizations goes entirely for public benefit. In practice, therefore, it is not a common factor for member companies either.
EL has sought to promote the advocacy of its member companies towards the EU. This has, in principle, been an important area of activity, although around 30% of the organization’s members are not located in EU countries.
What has the EL sought to promote towards the EU? In practice, the activity has been mainly the monitoring of EU legislation and the European Court of Justice decisions. The actual advocacy work has been difficult to do because the members of EL do not have a common will on things.
EL lotteries are so different, and lottery/gambling laws vary so much from country to country that the target states of lotteries differ too much. It would be possible to find different subgroups within the EL that could have a common will to regulate at the European level, but such a will certainly cannot be achieved as a whole.
WLA has not even sought to influence social issues. The role of that organization is mainly to gather information, commission research, and organize seminars. These are, of course, important things for member companies, but those tasks could very well be done by someone else. WLA seminars, especially the biennial congress, are excellent networking venues for lottery directors and technology companies working with lotteries. These events strengthen the cohesion of the “lottery family,” but they do little to benefit the overall operation.
The problem with lotteries has been the desire to stay separate from other gambling operators. Lottery operations have been preferred to betting and especially casino games. From the point of view of gambling problems, this has certainly been justified. On the other hand, the majority of EL’s member companies now have sports betting operations. On top of all that, about 20% of EL companies run casino games. So there is no reason to say that lotteries are better than other gambling companies. Some of the lotteries are among the most responsible gambling companies globally but by no means all.
How, then, should lottery organizations be developed? The answer to the question depends on what the action is intended to achieve. Organizations may continue to exchange information and hold seminars within the framework of competition law. However, it is unnecessary to expect significant improvement in companies’ social and economic situation from such activities. Each company must be able to take care of advocacy work in its own country. However, such activities will not meet the biggest challenge in the gambling industry, which is to enhance the industry’s reputation.
If the lottery industry wants to make a difference, it has two options. Within the industry, it is divided into smaller homogeneous groups that can then pursue common goals. Such groups are more influential than individual companies, but are they strong enough actually to influence issues at the continental level?
Another option is a cooperation between gambling organizations. I think it is possible that, by working together, lotteries and casino companies could improve the operation and reputation of the entire gambling industry. The aim of cooperation could be, for example, clear definitions of legal and illegal gambling activities. This could help improve the reputation of legal gambling, which would boost the operations of member companies.
Luin pari viikkoa sitten Senja Larsenin kirjoittaman Veikkauskratia-kirjan, joka herätti minussa monenlaisia, hieman ristiriitaisiakin, ajatuksia. Ajattelin kirjan lukemisen jälkeen, että noista heränneistä ajatuksista kannattaisi kirjoittaa blogi, mutta se jäi kirjoittamatta. Osa asioista on jo unohtunut ja kirjan sisältöä on käsitelty varsinkin sosiaalisessa mediassa niin runsaasti, että en aio nyt kirjoittaa mitään ”kirja-arvostelua”. Sen sijaan esitän ratkaisun, jolla suomalainen rahapelijärjestelmä saataisiin niin hyvään kuntoon kuin mahdollista.
Rahapelaaminen on toimintaa, joka aiheuttaa osalle asiakkaista ongelmia aivan samoin kuin tapahtuu myös alkoholin kulutuksessa. Ongelmien aiheutumisen takia kaikki maailman valtiot ovat päätyneet tavalla tai toisella säätelemään rahapelien tarjontaa – ei välttämättä kulutusta. Käsitykseni mukaan rahapelit eivät ole missään maailmassa täysin vapaata kaupallista toimintaa. Rajoitusten toteuttamistavat sen sijaan vaihtelevat paljon eri maiden välillä. Suomen valitsema kokonaisvaltainen monopolimalli on yksi, tosin hyvin harvinainen, tapa kontrolloida rahapelaamista.
Tutkimusten mukaan rahapelaaminen aiheuttaa Suomessa merkittäviä ongelmia noin kolmelle prosentille aikuisväestöstä. Tuosta ryhmästä noin kolmasosa eli prosentti aikuisista kärsii vakavista rahapelien aiheuttamista ongelmista. Tiedän, että välittömistä ongelmista kärsivien ihmisten joukko on kuitenkin vain osatotuus asiasta. Heidän lähipiiriinsä kuuluu paljon enemmän ihmisiä, jotka kärsivät rahapelien aiheuttamista ongelmista ainakin välillisesti. Luvuista voidaan kuitenkin päätellä, että 97 % Suomen aikuisista ei kärsi ainakaan suoraan peliongelmista. Tälle ryhmälle pelaaminen on osa viihde- ja vapaa-ajan kulutusta, jonka tulisi olla edelleen mahdollista.
Saan nykyään palkkani rahapeliasioihin liittyvästä konsultoinnista. Omasta taloudellisesta näkökulmastani toimin nyt tyhmästi, kun esitän ratkaisuni ilmaiseksi. Kyseessä on kuitenkin Suomen kannalta niin iso asia, että osallistun mielelläni ”talkootöihin”.
Siirrytään lisenssijärjestelmään
Nykyisessä monopolijärjestelmässä vain Veikkauksen toiminta on valtion sääntelyn ja valvonnan piirissä. Lisenssijärjestelmässä regulaation piiriin saadaan parhaimmillaan lähes koko Suomessa tapahtuva rahapelaaminen. Lisenssien määrää ei tarvitse rajoittaa, mutta lisenssien ehtojen pitää olla riittävän tiukat. Euroopassa on yleisesti käytössä järjestelmä, jossa lottopelaaminen perustuu monopolijärjestelmään ja muut rahapelit ovat lisenssijärjestelmän piirissä. Tämä voisi olla myös Suomen malli. Toinen vaihtoehto on siirtää myös lottopelit lisenssimalliin, mutta niin, että lisenssejä myönnetään kilpailutuksen kautta vain yksi kappale esimerkiksi kymmeneksi vuodeksi (Iso-Britannian järjestelmä).
2. Verotus
Lisenssijärjestelmässä valtion rahapeleistä saamat tulot koostuvat kahdesta osasta. Lisensseillä on hinta, mutta niistä saatavat tulot eivät ole kokonaisuuden kannalta kovin suuri asia. Sen sijaan rahapelaamiselle määrätyllä verolla on suuri merkitys. Verotuksen pitää perustua rahapelikatteeseen eli summaan, joka peliyhtiöille jää sen jälkeen, kun ne ovat maksaneet asiakkaiden voitot. Oikea verotuksen taso lienee 20–25 prosenttia pelikatteesta. Veroaste ei saa olla liian korkea, jotta mahdollisimman moni rahapeliyhtiöistä hakeutuu laillisen järjestelmän piiriin.
3. Muun rahapelitarjonnan estäminen
Suomen tavoitteena tulee olla kaiken Suomessa tapahtuvan rahapelaamisen siirtäminen valvonnan piiriin. Peliyhtiöillä tulee olla muitakin syitä hakea rahapelilisenssiä kuin vain ”pakko”. Tämän vuoksi valtion on pyrittävä tarjoamaan sellaiset toimintaehdot, että yhtiöt haluavat toimia lisenssin piirissä. Edellä mainitun oikean veroasteen lisäksi tärkeä tekijä on lisensoimattomien peliyhtiöiden toiminnan estäminen. Tätä varten tarvitaan työkaluja ja lainsäädäntöä, jolla pelaaminen ilman suomalaista lisenssiä toimiville rahapeliyhtiöille voidaan estää.
4. Vain tunnistautunutta pelaamista
Rahapelitoiminnan valvojalle, nykyisin Poliisihallitus, rakennetaan järjestelmä, josta valvoja voi seurata kaikkea Suomessa tapahtuvaa rahapelaamista. Peliyhtiöiden tulee toimittaa dataa kyseiseen järjestelmään reaaliaikaisesti. Tarkoituksena on luoda järjestelmä, jolla voidaan seurata, valvoa ja kontrolloida yksilökohtaista pelaamista. Jotta tämä toimii, tulee kaiken rahapelaamisen tapahtua vain tunnistautuneena.
5. Rahapelaamisen tuotot valtion budjettiin
Kaiken rahapelaamisesta valtiolle kertyvän tuoton tulee siirtyä valtion yleiseen kassaan. Tämä koskee myös Veikkauksen toiminnasta kertyviä tuottoja. Nykyisten edunsaajien kytkös Veikkauksen tuottoon siis on katkaistava niin pian kuin mahdollista.
6. Selkeä rahapelaamisen vastuuministeriö
Nykyisessä rahapelijärjestelmässä on aivan liian monta eri ministeriötä, joilla on oma erillinen roolinsa rahapeleihin liittyvissä asioissa. Jatkossa on oltava selkeä taho, joka vastaa rahapelitoimintaan liittyvästä kokonaiskuvasta. Tämän lisäksi on mahdollista, että pelien valvonnasta vastaa edelleen Sisäministeriö ja peliongelma-asioista Sosiaali- ja terveysministeriö.
7. Pelaamisen rajoitukset asiakaskohtaisesti
Ihmisten taloudellinen ja terveydellinen tilanne vaihtelee suuresti. Tämän vuoksi yleiset kaikkia koskevat rajoitukset eivät ole toimiva tapa säädellä rahapelaamista. Linjauksena tulee kuitenkin olla se, että jokaisen asiakkaan on pakko asettaa itselleen pelaamista koskevat rajoitukset. Toimivia rajoituksia voisivat olla tappiorajat ja/tai rahansiirtoja koskevat rajoitukset. Nämä rajat voivat vaihdella asiakaskohtaisesti seuraavassa kohdassa esittämieni tietojen pohjalta. Pelaamisen rajoitukset koskevat kaikkea asiakkaan rahapelaamista ja sen vuoksi tarvitaan kohdassa 4. mainittu koko rahapelaamista koskeva keskusjärjestelmä.
8. Asiakkaan tietojen yhdistely
Rahapelaamista valvovalle taholle annetaan oikeus yhdistää asiakastietoihin myös tiedot henkilöiden talous- ja terveystiedoista. Taloustietojen, esimerkiksi vero- ja luottotiedot, perusteella voidaan asettaa ja arvioida edellä mainittuja asiakaskohtaisia pelaamisrajoituksia. Sosiaaliturvan avulla elävälle voi 20 euron pelihäviö olla jo liikaan, kun taas 10 000 euron kuukausipalkkaa nauttivalle sillä ei ole mitään merkitystä. Terveystietojen osalta viranomaisella tulee olla mahdollisuus saada tieto ainakin todetuista tai epäillyistä rahapeliongelmista ja muista riippuvuuksista. Näiden tietojen avulla viranomaisella tulee olla mahdollisuus, ja itse asiassa velvollisuus, estää tällaista henkilöiden pelaaminen kokonaan.
Tiedän, että tämä kohta aiheuttaa suuria lainsäädännöllisiä haasteita. Jos kuitenkin oikeasti halutaan saada aikaiseksi ratkaisu, jossa rahapelihaittoja vähennetään ja samalla kuitenkin pyritään mahdollistamaan terve pelaaminen, niin tällainen ratkaisu tarvitaan.
9. Estorekisteri käyttöön
Rahapelaaminen tulee voida estää kokonaan joko asiakkaan omalla päätöksellä tai viranomaisen perustellulla päätöksellä. Asiakkaan ei tarvitse selittää estopäätöstään millään tavalla. Sen sijaan viranomaisen ratkaisun tulee pohjautua edellisessä kohdassa mainittuihin taloudellisiin tai terveydellisiin tietoihin. Pelaamisen eston tulee koskea heti kaikkia rahapeliyhtiöitä. Rahapeliyhtiöille tulee asettaa riittävän suuret sanktiot, jos todetaan yhtiöiden rikkoneen peliestojen noudattamista.
10. Peliongelmien säännöllinen seuranta
Viranomaisen on seurattava koko ajan rahapelitoiminnan muutosten vaikutusta peliongelmien kehittymiseen. Tarvittaessa on oltava valmius reagoida asioihin nopealla aikataululla. Järjestelmää, toimintamalleja ja rajoituksia koskevia muutoksia tulee voida vähintään hienosäätää lähes reaaliaikaisesti. Tärkeää on myös luoda nykyistä parempi malli, jolla tunnistetaan riittävän varhaisessa vaiheessa rahapelaamista, joka johtaa peliongelmien syntymiseen.
11. Markkinointirajoituksia
Rahapelilisenssin haltijoilla tulee olla mahdollisuus tehdä rahapelien markkinointia. Italiassa käytössä olevan rahapelien markkinoinnin totaalikiellon sijaan on luotava malli, jossa rahapelien markkinoinnille asetetaan selkeät raamit. Peliyhtiöiden on tiedettävä, mitä pelejä ne voivat markkinoida ja missä ja milloin markkinointia saa tehdä. Rajoitusten rikkomisesta tulee seurata riittävän kovat rangaistukset.
12. Veikkaus yhtenä muiden joukossa
Veikkaus voi yhtiönä jatkaa toimintaansa muiden lisenssiyhtiöiden joukossa. Valtion omistajuuden jatkuminen on periaatteessa mahdollista, mutta se aiheuttaa hankaluuksia lisenssimarkkinassa. Mikäli lottopelit päätetään pitää edelleen monopolijärjestelmässä, on Veikkaus edelleen luonnollinen valinta kyseisten pelien pyörittäjäksi. Tässä tapauksessa Veikkaus on kuitenkin pakko jakaa kahdeksi erilliseksi yhtiöksi – toinen lisenssijärjestelmää ja toinen monopolijärjestelmää varten.
Mielenkiintoinen skenaario on lisenssijärjestelmään siirtyvän yhtiön myynti esimerkiksi pörssilistauksen kautta.
Lisenssijärjestelmään siirtyminen avaa Veikkaukselle huomattavasti nykyistä paremmat kansainvälistymismahdollisuudet. Asiaan liittyvät lainsäädännölliset riskit poistuvat ja kaiken lisäksi Veikkaus pääsee halutessaan mukaan muissa maissa tapahtuvaan B2C-liiketoimintaan.
13. Asiakkaiden hyväksyntä rahapelijärjestelmälle
Hyvä lähtökohta kaikelle lainsäädännölle on se, että kansalaiset ymmärtävät ja hyväksyvät toimintaa säätelevät lait. Rahapelijärjestelmän tulee perustua ratkaisuihin, joilla on mahdollisimman laajan asiakaskunnan hyväksyntä. Tehtävien rajoitusten syyt on avattava asiakkaille, ja myös muille suomalaisille
14. Hajasijoitetut raha-automaatit???
Rahapeliongelmiin liittyvä keskustelu on pyörinyt todella paljon hajasijoitettujen raha-automaattien ympärillä. Tutkimusten mukaan suurin osa Suomen rahapeliongelmista liittyy kyseisiin laitteisiin. Myönnän, että en ole koskaan pitänyt hajasijoitetuista automaateista ja olisin ollut valmis poistamanaan ne jo vuosia sitten. Haluan kuitenkin, että ratkaisut tehdään faktatietojen pohjalta. Minulla ei ainakaan ole tiedossa tutkimustietoa siitä, mitä raha-automaattien poistaminen oikeasti vaikuttaa peliongelmien määrään ja vakavuusasteeseen. Tämä tieto tarvitaan ennen kuin voidaan tehdä iso päätös kaikkien raha-automaattien siirtämisestä valvottuihin tiloihin.
I’m sure you know the t-shirts sold in tourist stores, the size of which is stated as “one size fits all”? I’ve always wondered how stupid people are when they buy shirts that don’t look good on anyone. Similar examples of selling the same product can be seen in all industries. The selling company focuses on lowering the cost level and seeks large economies of scale by keeping production in one or a few products. However, such a business strategy can only produce bulk products that are not of great importance to customers.
I have written several times in my previous columns about how important it is to understand customer needs. With the data collected from customers, companies can offer even better products and services which, in turn, increase business profits. When successful, customized products are an actual win-win situation where the company receives more revenue, but at the same time, customer satisfaction increases.
Lotteries, especially in the field of lottery games, sell their products to such a large number of customers that, at least in theory, one product fits all thinking might even work. Such a product suitable for everyone should be developed with the average customer in mind. If the customer base is large enough, then the average product may be of interest to a sufficiently large customer group. A lotto game focusing on the jackpot could be such a product, for example. The smaller and more heterogeneous the customer base, the more difficult it is to develop a single product that suits everyone.
However, the actual topic of this column is not the products and services that lotteries offer to their customers. Instead, I would like to highlight the challenges of action between gaming technology suppliers and gambling operators. Based on my previous experience with lotteries and now through additional information obtained through consulting, I argue that some kind of “interpreters” would be needed between operators and technology companies to understand each other better. It may be that there should be similar “interpreters” within gambling companies between business and technology people.
I admit that I see the situation perhaps too much through the eyes of the lottery. In any case, it seems that a large percentage of gaming technology companies are looking to sell the same product and the same technology solutions to all gambling operators. Like in the B2C business, customers are different in the B2B business; clients are different and have specific businesses. The understanding seems to be enough for casino companies, betting companies, and lotteries to belong to different series. Instead, it seems surprisingly difficult to understand that lotteries are a completely heterogeneous group of companies. Sure, some lotteries resemble each other more than others, but a business-oriented, stock-listed lottery needs something other than a lottery like a state office.
I’ve talked a lot about the need for lotteries to develop their digital business and, on the other hand, the need to add new product verticals. As such, an excellent digital platform may be too complicated for a company starting a digital gambling business, while the same solution may be far too simple for a lottery that has been running digital operations for years. Technology companies should understand the levels at which different gambling operators are in different areas. Based on this understanding, it could be easier to tailor individual solutions to companies. The situation is thus quite similar to B2C, where the aim is to offer players personalized products and services. In reality, those products are not made individually for each customer, but the goal is to create a feeling for the customer that this is just for me.
Take, for example, the product area of betting. A technology supplier seeking to sell its betting solution to lotteries must understand at least the legal situation in that target country, the current state and strategic importance of sports games in the entire operation of the lottery, and the technology architecture of the gambling company. The legislation affects many issues and may impose specific requirements that make basic solutions impossible in that country. The needs of sports games are different for start-up companies than for a company operating in this product area for a long time. It is also possible that some lotteries just want to offer sports games to serve their customers, while other lotteries strive to make the maximum profit out of sports games as well.
For a lottery that wants to add betting to its product portfolio but still intends to focus on running lottery games, the full-service solution is perfect. The technology must meet the requirements of the country’s legislation, but it does not have to have any specific business specialties. The reliability of technology is a crucial element. In addition to the basic technology, there is also a need for ready-made odds, usually obtained from large companies focused on them through a revenue share agreement. Selling such a total ready-made package to large lottery companies running sports games, on the other hand, is entirely pointless. Many lotteries operate in sports games in the license-based market, where they compete openly against other operators. In a situation like this, you can only succeed by doing things differently, better than your competitors. That requires tailored services and also, at least in some sports, different odds from other companies.
Understanding IT architecture is an exciting area. Traditionally, lotteries have purchased their technology solutions from a single supplier. Lottery technology solutions have been based on a model where the central gaming system has been at the heart of it all. However, the situation has changed, at least for more advanced lotteries. The companies source the best solutions for different areas from different technology suppliers. Therefore, system integrability is of great importance to such companies. Instead, traditionally operating lotteries still want to buy all the technology from one supplier. It goes without saying that it is not worth trying to sell the same solutions to such lotteries.
As more and more lottery companies have switched to a multi-vendor model, technology companies have also changed their operating methods. However, I believe that suppliers still have a lot of opportunities to improve their service if they better understand the situation and needs of their customers. As I said above, the result of such action is, at best, a win-win situation where the technology company gets more sales, and the lottery is even more satisfied. In fact, there is still a third win in this model, as lottery players are also likely to be happier than they are today with better products.
In my previous columns, I have repeatedly emphasized identifying and understanding customers’ gambling motives. If and when lotteries want to improve their operations, they need to understand their current and potential new customers. Why is someone already gambling, and how can it potentially affect the acquisition of new players? Customer understanding also helps to target the products and services that are best suited to players. Based on the same information, individually responsible gaming can also be made more efficient.
The motives for gambling can be summarized in three or four main themes. For lottery games, the most significant reason is dreaming. The other two major motives are entertainment and habit. The fourth motive is partly related to the previous ones, and it is linked to sport. Studies show that charity, for example, is the most significant reason to gamble with only a small number of customers.
The motives of an individual customer to gamble vary by time and place. The customer can dream of a Euro Millions jackpot on Friday. On Saturday, the same customer can leave his lottery ticket as he has done for 20 years. When there is an interesting football match on TV on Sunday, the customer bets a few euros to get a little extra excitement to watch the game.
Most lotteries have workable solutions to fulfil their dream motive. Lotteries continue to offer the biggest jackpots in the gambling world, allowing people to dream of a significant change in life, even if it is not very likely to happen. Lotteries also have enough to offer for smaller dreams. You can buy a scratch card for a few euros to win thousands or tens of thousands of euros.
A large number of lotteries have also started to offer sports games. On the other hand, entertainment-related qualities are not, at least not yet, the strength of lotteries.
A significant factor in entertainment is social interaction, which can happen through a physical meeting or in a digital environment. However, it is important to share experiences and do things together with other people. People need to enjoy the things they do. How have gambling companies and, above all, lotteries managed to take these things into account in their offerings? Undoubtedly not very well, but there are many opportunities.
There are many ways to support social communication related to gambling. Not all customers have switched from a retail channel to a digital channel, as you can still meet familiar salespersons and other players at the points of sale, with whom you can talk, eg, gaming-related matters.
Gambling is still a way for many customers at points of sale. The customers have been able to leave their lottery tickets at the same point of sale for decades. Lotteries generally still have an extensive sales network, the only purpose of which is not to make a profit but also to meet customers. For the same reason, acquiring new customers is easier in the retail channel than in the digital channel.
One workable solution to increasing social collaboration in gambling is syndicate gaming. Gambling companies offer opportunities to participate in gambling together with friends or family. There are also point-of-sale syndicates where customers can buy shares of big games. Selecting numbers and bets, thrilling results, and sharing experiences with other team members are elements that enhance the customer experience and make gambling more entertaining than playing alone.
It is also possible to add social elements to gambling in digital sales channels. In digital channels, it is also possible to offer syndicate portions generated by the gaming system. Customers can also create their own parties and play games together. Some lotteries have already created platforms where party members can discuss games and participate in gambling-related competitions. It is also essential for gambling companies to offer these services on a mobile channel, as increasing digital gambling occurs on mobile. On top of all that, people use mobile a lot for all other communication.
Gambling companies, including lotteries, are increasingly competing with each other, as are companies offering social and casual games. Gaming companies that provide entertainment games have always made their games entertaining, and those games often also contain social elements. Many casual gaming companies are consciously striving to approach the world of gambling. There are tons of sites where customers could play social/casual games with the possibility of winning real money. In most countries, direct cash winnings are not possible, but in any case, the trend is from casual games to gambling.
Similarly, many gambling companies are looking to develop new products that incorporate more and more social and casual gaming elements. For example, to survive the result of einstant games in the lottery product range, activities have been added to make the gaming experience entertaining. The gambling companies also have features that allow players to share their gambling experiences with their friends. It can be said that gambling companies are trying to approach the traditional plot of entertainment gaming companies. Both social gaming companies and gambling operators are looking for solutions to combine the best features of social games and gambling products. Competition is intensifying and expanding into new areas.
Lotteries may have even greater difficulty implementing entertainment elements in their games than casinos for example. This is especially true for traditional lottery games, where the low payback percentage and slow game rhythm make it difficult to entertain the games.
Adding social and entertainment elements to gambling improves the customer experience, which in turn improves business results. However, improving business results does not automatically mean an increase in problem gambling. Increasing customer understanding and thereby improving the customer experience also helps prevent gambling problems. It’s worth remembering that gambling is an entertaining and fun activity for about 90-95% of customers. However, we also need to take better care of the 5-10% group, for whom the situation is something completely different.
I have written this blog for www.lotterydaily.com and it is partly modified by Conor Porter.
The collapse of the gambling industry’s reputation threatens the future of the industry as a whole. In principle, gambling is a dangerous activity, which is why states have always regulated it. The societal debate on gambling problems and other dangerous gambling-related activities has clearly intensified, at least in Europe and especially in its western parts. Gambling has ended up in the same category as alcohol and tobacco. It can be said that gambling is not producing anything positive for people and society.
The deterioration of the industry’s reputation has not yet directly affected gambling’s numbers in games offered and customers. People still want to play as much, or even more, people want to play than before, and the supply of gambling is increasing all the time. There are hundreds if not thousands of gambling operators on digital channels that offer new gambling and better gaming conditions than traditional operators. On the other hand, states have paid more attention to gambling regulation than before, and as a result, there have been more restrictions on licensed gambling companies. Prohibitions on gambling marketing, restrictions on money transfers, mandatory customer identification, and maximum gambling limits are examples of new restrictions in recent years.
In principle, the above restrictions are a good thing for gambling as a whole. They are designed to control the negative things about gambling, of which gambling problems are the biggest. At this stage, it is still too early to assess whether or not the restrictions have been able to prevent gambling problems. At least so far, no clear evidence has been obtained. The big problem for the industry is that the restrictions only apply to part of the gambling activity. Regulators have the possibility to restrict only legal gambling operators licensed in that country. The restrictions do not apply to gambling companies that operate without a legal right to operate in those countries. It is quite easy for companies to stay ahead of regulators in digital channels and continue to operate despite restrictive attempts.
It should be in the common interest of the authorities and the gambling companies legally operating in the country to make a clear distinction between legal and illegal gambling activities. This delineation is certainly different in individual countries, but it does not matter for the big picture. Citizens of each country should easily understand which gambling operators operate legally in that country and which do not. That is not the case at the moment, which is why the whole industry’s reputation is suffering from unethical gambling operators.
Lottery companies have had a strange habit of seeing themselves as better operators than other gambling companies. Over the years, there has been a general perception in the lottery world that lotteries operate ethically and that their gaming (they do not call them gambling) activities do not cause problems. Criminal activities related to gambling problems and other forms of gambling have been blamed mainly on private betting companies and casino operators. Casino games certainly cause more gambling problems than traditional lottery games and criminal activity, e.g., money laundering and match-fixing, related to betting and not lottery games. Today, however, a large proportion of lotteries already run sports betting operations, and some lotteries have also included casino games in their product portfolios. Defining lotteries is much more difficult today than it was in the early 2000s. It seems that in the eyes of customers, all gambling is a big whole. As a result, lotteries can no longer improve the reputation of their gambling activities on their own, even though too many of them still seem to think so.
Legal gambling companies should urgently start working together to improve the industry’s reputation. The old-fashioned division between lotteries, betting operators, and casino companies should be forgotten immediately. All of these groups have their own organizations that need to immediately begin joint planning and action to improve the reputation of the entire gambling industry. Illegal and unethical activities in the gambling industry must be banned. Customers need to understand better which companies are trusted operators and which are not. That would also be in the interest of the countries. The most effective solution could be the cooperation of all gambling industry organizations and national gambling regulators to establish operating norms and standards for the industry. It is in the common interest of regulators, licensed gambling companies, and customers to get illegal and unethical operators out of the industry.
It is clear that gambling causes problems that must be prevented. The extent of the problems varies from country to country and from gambling vertical to gambling vertical. Still, in general, it can be said that gambling causes some degree of problems for about 2-5% of customers—fortunately, serious problems for an even smaller group. Gambling is, therefore, generally a harmless activity for the majority of players. However, care must be taken to identify and control the risks associated with gambling, but there should be no need to ban all activities. In this sense, gambling is easy to compare to the sale and consumption of alcohol. Alcohol causes big problems for some people, but most consume it in moderation and without significant problems.
So not all gambling is bad. Together, the industry needs to find a solution to how we can continue to enable people to gamble entertaining to minimize the problems. I don’t think there is any way lotteries can solve this challenge alone or even together with regulators. At the least, we must abandon old-fashioned thinking and start cooperating with the various actors in the gambling industry. Improving the reputation of the entire gambling industry is in all operators’ interests and their customers. I suggest that organizations such as the European Lotteries, the European Casino Association, and the World Tote Association sit at the same table and immediately launch plans to improve the functioning of the whole sector. Reputation cannot be achieved through information and marketing measures alone but requires real operational reforms.
I have originally written this text for http://www.lotterydaily.com, and Conor Porter has partly modified the text.
A company’s mission is to make a profit for its owners. That is also the case for lotteries, although they do not fully follow the way standard business companies operate. Responsible gaming and the restrictions that arise from gaming play a significant impact. Ultimately, lotteries also strive to achieve the biggest possible income flow for their owners and beneficiaries within their operation framework.
Companies that strive for results are constantly thinking about the best ways to run their operations. The goal is to keep up with developments or even be at the forefront. It is also a requirement to do the activity as efficiently as possible. Successful companies must also be better than their competitors in the same market in at least some areas.
Back in the early 2000s, lotteries did not think as described above. The companies have mainly been state-owned or at least have a monopoly position granted by them. That has reduced the pressure of business success and, in many cases, lotteries could be described as government offices rather than successful businesses. From an economic point of view, it is clear that a monopoly company always operates less efficiently than a company involved in the competition.
Most lotteries have not sought and still do not strive to be at the forefront of development. Companies have even had difficulty keeping up reasonably with the changing world around them. However, that has not hampered operations as long as the monopoly position has remained in practice and not just on paper. Attention has been paid to the efficiency of operations, but the starting point has been, above all, saving and not optimizing operations. Nor has the aim been to be the best operator in the market, even in some areas, as quite a few lotteries have been denied competing against anyone.
Of course, the situation is not the same everywhere. As I have already stated in my previous columns, the lotteries are a very heterogeneous group. There are still many state-owned companies among lotteries that are even part of the administration and operate like government offices. On the other hand, there are very business-oriented companies in the lottery world, some of which are owned by private equity investors or are even listed companies. The operating models of the state office and the listed company are not the same.
I do not mean that all lotteries should act as standard business companies do. Instead, I mean, each lotteries’ operating models can’t be the same because their goals are so different. Each company must find the most suitable operating methods for its operating environment and goals. The situation is such that there are no one-size-fits-all solutions.
One exciting area is outsourcing. How much and what companies should do themselves and what aspects they should outsource? It is not just a question of cost efficiency, although companies too often only think about that. By outsourcing operations, a company can achieve cost savings. Yet, it is also essential to focus on what can best improve the way you do business. Outsourcing often helps simplify management.
One of the most commonly outsourced things in the gambling world is technology. Lotteries have traditionally acquired all gambling-related technology from a single supplier. Operating models have differed quite a lot between European and US lotteries, for example. European companies have mostly bought the technology, while US lotteries have outsourced the entire gaming system to technology vendors as well. IGT, Scientific Games, and Intralot have dominated this area for a long time.
However, especially for more advanced lotteries, the situation has changed significantly. The development of digitalization and the expansion of the operation of lotteries have mainly contributed to this. In addition to traditional scratch cards and lottery games in the retail channel, new product areas have emerged, such as sports betting, which is increasingly played on digital channels. That has changed not only the competitive situation but also the technical requirements.
While lotteries continue to operate draw-based games and scratch cards on a monopoly basis, and some companies also have a monopoly in other gaming areas, the shift to digital channels has further tightened competition. There are hundreds, if not thousands, of other gambling companies available to consumers on the internet and mobile world. Customers have also learned to demand better products and services from lotteries.
Traditional technology suppliers have excellently mastered the actual lottery gaming systems and related point-of-sale terminals. The structure of lottery games has been very similar for decades, which is why game development has been handled in collaboration with technology suppliers. However, the digital sales channel requirements and new product areas are different compared to traditional models. That has led to more technology companies entering the market, focusing on smaller specialty areas. Some companies have focused only on systems that operate on digital channels, others only on sports game solutions, and others only on game/content production.
The level of demand for many lotteries has increased with development. Advanced lotteries, in particular, want to take advantage of the best solutions in different areas, which is why buying everything from one technology supplier is no longer a viable model. Today, gambling systems in different product areas and sales channels may all come from different providers. That has caused a significant change in the IT-architecture. Everything no longer revolves around the lottery solution. Today, more and more companies have switched to a model where PAM is at the center of everything because customer data is the same for all game verticals and distribution channels.
So does outsourcing of technology make sense anymore? That is no longer possible for advanced and versatile gambling operators, so the issue is not valid for all lotteries. But the answer is not that simple. In the lottery sector, which still operates under strict state control and offers only traditional lottery products, it may make sense to continue all IT operations to a technology company and focus not only on administration but also on sales and marketing activities. The decision is made above all on what is most important to the company and its basis to achieve the most optimal profit level.
However, it is easy to predict that while the legal monopoly in lottery games may persist for a long time to come, the digitalization of the business will sooner or later drive all lotteries into a real competitive situation. In that world, traditional operating models will no longer succeed, but companies must understand and prepare for a huge change. That does not mean, for example, pushing responsibility out of the way of doing business, but changing companies’ processes, know-how, and management.
I have written this text for the Lottery Daily, and Conor Porter has partly modified it.
Personalization is a rising trend in the digital business. The first personalized services were built up already some 20 years ago, and a breakthrough was a matter of time. It took much more time than expected, but finally, personalization did it. The importance of personalization is here to stay, and it’s increasing rapidly in all businesses for the moment.
As competition between companies gets tougher, personalization provides an opportunity to stand out from the rest. In most businesses, those companies that stand out somehow from the others succeed. In the gambling and lottery business, personalization is the perfect tool to do things differently than other companies.
Although the first attempts with personalization were made a couple of decades ago, those were not successful. The number of contents and services was not at the level where a real personalized customer experience could be offered. There were maybe just a few possible outcomes, and that didn’t fulfill the needs of customers.
During the last 20 years, the amount of content and different possible services has exploded, and a real personalized customer experience can be offered. The critical point to make it happen has been the rapid development of AI solutions.
Using AI makes it possible to find the best-estimated contents and offerings to known customers. AI is an excellent tool because it can learn from its own mistakes and improve the given customer experience step by step.
Many lotteries and gambling companies have written their strategies to offer the best customer experience in the market. If this means that every customer has the same services offered in the same way for all, the result can’t be the best customer experience in the market. The same thing can’t work with different kinds of customers.
To offer the markets’ best customer experience, the lottery has to personalize its services to customers and create a unique feeling for the customers. Personalization means something that makes the difference between bulk and luxurious customer experiences.
While the lottery’s basic products are very bulk overall, the offering should not be like that at all. There can be a massive difference in how you offer products and what additional features and services are available. You do not have to sell the same product to all customers.
Personalization is an essential part of an excellent customer experience. The lottery must have a 360 degrees view of its customers to serve them as well as possible.
One way to do it is continuous experience throughout the customer journey. A useful 5A model has been developed to describe customer journey in practice: Awareness, Acquisition, Adoption, Assimilation,and Advocacy.
In every step, customer experience must be good enough to take the next step. There are no better customers in modern business than those who recommend using the company’s product and services to friends. This kind of customer is reachable only after a successful customer journey.
The first step of the customer journey is Awareness. In this phase, a person is identified as a potential customer for the company. Most people search for as much information as possible about available products and services. That information should be available and present to the prospect in the way the customer wants to get it.
The second step is the Acquisition. The prospective customer has become closer to the company and actively considers starting to buy products or services. The company is responsible for supporting the prospect’s thinking and turning him to make the first buy.
The third step is Adoption. The customer has started to buy products or services and gains immediate success and value. At this stage, there are plenty of opportunities for the company to make the patron’s experience so unique that they will continue their journey to the next level.
The fourth step is Assimilation. The customer starts to buy products and services frequently. They may add several products and services to their repertory and begin to feel that the use of products and services is like his second nature. The consumer doesn’t even think to stop using the company’s products and services anymore.
The last step is Advocacy. In this phase, the customer is so committed to the company that they recommend it to friends and followers on social media.
The best lotteries are already doing personalization, and the results have been good. Personalization depends pretty much on the data available. Unsurprisingly, in a data-driven business, excellent companies have also made the best use of personalization and enabled a reasonable customer journey into deeper customer relationships.
However, lotteries can’t focus only on the very business-oriented 5A model described above due to their specific business. Lotteries must take into account the maintenance and promotion of responsible gaming. At its best, responsibility creates a framework within which lotteries can then offer their customers personalized service.
In theory, companies can offer a fully personalized service to each of their customers. However, I’m not entirely convinced that this is worth doing in the lottery business, where the number of patrons is enormous.
Instead, lotteries should initially focus on identifying different customer groups within which the motives for gambling and interests are sufficiently similar. These customer groups can then be offered a differentiated service to increase sales. Clear, measurable targets need to be set for customer groups monitored based on continually accumulating data. Procedures and content must be continuously changed based on available sales and customer data.
It is also important to understand that people move between different customer groups. Policies must therefore be flexible, adaptable, and cost-effective. At its best, personalization brings joy to both the lottery and its consumers in particular.
I have written this column for http://www.lotterydaily.com (published February, 1st), and Conor Porter has partly modified the text.
The Ministry of the Interior Affairs has published a proposal for Finland’s new gambling legislation early in January.
The preparatory work done by the officials lasted for almost one year. I think that they did a great job, as Covid-19 certainly made the process significantly more complicated and, nevertheless, the work was done on schedule. The outcome of the work was also excellent given the assignment of the task. Officials are not responsible for the fact that the political mandate of the work was anything but sensible.
The aim of Finland’s current Government Program is to secure Veikkaus’ monopoly and operating conditions. In addition to this, the objective is to combat gambling problems and to channel gambling to Veikkaus’ responsible and controlled offering.
The Government Program also states that other gambling companies’ marketing will be addressed, and ways will be sought to restrict gambling to other gambling operators’ sites.
Based on the gambling policy guidelines mentioned above set out in the Government Program, the Ministry of the Interior Affairs set up a working group in early 2020 to prepare the guidelines for Finland’s new gambling legislation. The starting point for the legal reform was that the Finnish gambling system would continue to be based on a monopoly system.
Therefore, the working group did not have the opportunity to carry out such proper preparatory work as analyzed and sought the best possible solution as a basis for the Finnish gambling system. The mandate stated unequivocally that the preparation should be based on a monopoly model. Therefore, well-functioning licence-based models in other countries were not even studied.
I have stated on many occasions that I am always, in principle, objected to monopolies. On the other hand, during my Veikkaus-years, I’ve understood that there are business areas where competition should be limited. Gambling is definitely an activity that states must regulate because of potential problems.
However, this does not mean that a monopoly is automatically the best solution for restricting operations. It is lousy preparation if not all possible sensible alternatives are analyzed, but one of the essential things is decided without examining them. On what grounds can the Finnish Government claim that, in preparing the matter, it has promoted the interests of its citizens in the best possible way by prohibiting the examination of possible better alternatives?
As a whole, the proposal for new gambling legislation is a huge disappointment. Maybe I expected too much when I hoped to see things change. Now I feel that just a few changes are promised, and they are taking some things in the wrong direction. Hopefully, even concerning the gambling problems, there are developments in the right direction. But I am not sure about it.
The number of gambling problems in Finland has changed incomprehensibly little during the 21st century compared to the fact that gambling has increased significantly. The share of Finns suffering from gambling problems has been at the level of about 3% from year to year.
Instead, the number of people suffering from serious gambling problems has increased somewhat, and I hope that the new legislation will help this unfortunate development. I will return to this topic shortly after commenting on the policies made on physical slot machines.
The Finnish gambling policy’s core problem has been the discrepancy between business profit expectations and the responsibility requirements set at the same time. The Finnish state has not been able to decide which issue it considers more important. Therefore Veikkaus, the monopoly operator, has had challenges in understanding what the owner wants from it.
Revenue expectations have been high, but at the same time, instruments to respond to competition have not been allowed to be used. It now seems evident that responsibility has gained and is gaining more weight. On the positive side, the choice has finally been made, but I think it is far too late and no longer enough to save the situation. Now there is a significant risk that the gambling problems will not develop in the desired direction. At the same time, gambling profits will collapse, and above all, Veikkaus will permanently lose its future competitiveness.
Mandatory identification for gambling is coming, which is now introduced a few weeks ago in physical slot machines. The requirement to register for other gambling products will take effect over a few years. It is a good reform in terms of responsible gambling, but it is also a reform that will significantly impact the decrease in gambling revenue. The potential positive impact of identified gambling on business is based on the utilization of customer data.
However, it seems that Veikkaus’ ability to use data as a modern business company will be restricted or even denied. This shows that decision-makers have no understanding of what can be done with customer data. Using it is not automatically the same thing as adding gambling problems. It seems that the Finnish state no longer even wants Veikkaus to operate a profitable business anymore, but at most just put its products on offer, as was the case in the 1980s. I’m sorry on behalf of Veikkaus’ knowledgeable and skillful employees because they do not get to do the job properly.
There have been significant changes in slot machine operations over the past year. Veikkaus voluntarily decided to reduce the number of those machines a lot. However, the number of slot machine locations did not decrease in almost the same proportion. The change that has now come into force, making slot machine play only possible for registered customers, is a good thing. The explanatory memorandum to the new law states that slot machines’ placement should aim for solutions that minimize the gambling problems.
However, many would like to see slot machines removed from public open spaces, but that is not the case. I have never understood why slot machines can be kept in entirely open spaces in Finland. Slot machines are an integral part of gambling, but I think the machines’ correct location would be mainly in arcades and other age-restricted areas, following the Danish model. However, this is not the case in Finland, even after the new gambling legislation.
One of the most positive reforms of the proposed legislation is the clarification of the marketing of gambling. The premise is that marketing should be moderate and channel gambling to games that don’t cause so many problems. The weakness of the current legislation in force has been the definition of marketing and product information provision.
Several years ago, I was among those who planned the current gambling marketing policies, and I am ready to raise my hand and admit a mistake (as in basketball). I am glad that from the new legislation, the possibility to share product information is removed. Appropriate legislation should contain as few interpretations as possible, and the situation now seems to be improving.
The introduction of payment blocking will cause my blood pressure to rise. It could be the best solution for everyone, that I advise you to read a blog written by Aki Pyysing on the subject (https://www.sijoitustieto.fi/sijoitusartikkelit/viisikko-blokkaa-pelkasta-rajoittamisen-ilosta – unfortunately only in Finnish). However, it is enough to say that this reform makes no sense.
The reform’s economic impact is entirely non-existent, and this will not reduce gambling problems, so why is such nonsense done? In light of Norway’s experience, the blockings may restrict banks and major payment companies’ activities. Still, they will be replaced very soon by new service providers beyond the control.
Personally, the most exciting reform proposal is the opportunity for Veikkaus, or its subsidiary, to start a new type of business. I was the CEO of that kind of subsidiary, Veikkaus Solutions Ltd, and most recently, my job in Veikkaus was to prepare for re-starting a new business. Now it seems that Veikkaus would again have the opportunity to establish a subsidiary for non-gambling activities. The intention is for the subsidiary to provide gambling products and services to other operators and not engage in consumer gambling activities.
This is an excellent thing in the long run. Sales contracts for gambling products and services today are based almost exclusively on the revenue share model. The compensation received by the selling company is based on how much the customers of the buying company end up buying those products.
Hopefully, the Finnish authorities will not interpret such sales for gambling purposes. A massive opportunity for Veikkaus, which is still one of the best lotteries globally, would be to start international B2C gambling operations. Selling gambling products directly to customers in other countries would generate significantly more revenue than trading among gambling companies. However, B2C operations are not possible under the Finnish monopoly system. It would have been one additional primary reason for moving to a license-based system.
In conclusion, the answer to my question in the title is NOT. This reform, as a whole, makes no sense. I consider it a much better option to omit this proposed change altogether and move on to the licence-based system’s preparation. The rationale for the licence-based model would be worth its own separate column.
Haluan heti alkuun sanoa muutaman varoituksen sanan. Tämä blogi on täysin erilainen edellisiin kirjoituksiini verrattuna. Itse asiassa tämä ei ole edes blogi sanan varsinaisessa merkityksessä. Tekstiä on 36 sivua ja sen lukeminen varsinkin mobiililaitteella on varmasti hankalaa – pyydän asiaa anteeksi jo etukäteen!
Julkaisen tämän tekstin yleisön pyynnöstä. Rahapelialan konsulttiyritykseni, The Finnish Gambling Consultants Oy, julkaisi viime kesänä selvityksen Suomen rahapelimarkkinan tilanteesta. Teimme tuon raportin ilman toimeksiantoa, minkä vuoksi halusimme saada edes jotain korvausta työajastamme ja päätimme myydä raporttia. Moni on pyytänyt raporttia luettavaksi, mutta ilmaiseksi emme ole sitä halunneet antaa. Tässä blogitekstissä tuo raportti nyt kuitenkin tulee kaikkien luettavaksi. Tosin lähinnä teknisten syiden, mm. tekstin ja kuvien muotoilu, takia olen jättänyt joitakin tietoja pois. Teknisten syiden takia blogin ulkoasu on myös hieman heikko, koska omat kykyni eivät riitä muotoilujen muuttamiseen dokumenttityypistä toiseen – koittakaa kestää.
Korona-pandemia on vaikuttanut Suomen rahapelimarkkinaan enemmän kuin viime kesänä ennakoimme. Veikkauksen rahapelaamisesta syntyvä pelikate on vähentynyt vielä enemmän kuin arvelimme sen putoavan. Tämä muutos pitäisi ottaa huomioon tekemissämme laskelmissa, mutta emme ole ainakaan vielä tehneet kyseistä päivitystä. Toinen tarvittava päivitys pitäisi tehdä vaihtoehtoisiin malleihin, joihin pitäisi lisätä laskelmat muutama viikko sitten jätetyn uuden rahapelilainsäädännön mahdollisista vaikutuksista. Katsotaan hieman myöhemmin, onko noille päivityksillä aikaa ja todellista tarvetta.
Esipuhe
Tässä selvityksessä tarkastellaan Suomen rahapelimarkkinan ja -politiikan tilannetta sekä hahmotetaan suuntaa niiden mahdolliselle tulevaisuuden kehitykselle. Jossain määrin tämän työn taustana voidaan pitää vuonna 2019 julkaistua Kilpailu- ja Kuluttajaviraston selvitystä ”Rahapelijärjestelmät – Suomi ja muut maat”. Siinä oli hyvin dokumentoitu muutamia erilaisia rahapelijärjestelmiä ja samalla kuvattu erilaisia lainsäädännöllisiä mahdollisuuksia rahapelaamisen organisoimiseksi. Selvityksessä ei kuitenkaan ollut arvioitu eri vaihtoehtojen toteutettavuutta Suomen olosuhteissa eikä mahdollisen toteutuksen vaikutuksia rahapelipoliittisten päätavoitteiden eli yhteiskunnan saaman taloudellisen tuoton sekä rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen estämisen näkökulmasta. Tämä selvitys keskittyy enemmän näihin teemoihin.
Tämän selvityksen ensimmäisessä osassa kuvataan hyvin yleisellä tasolla Suomen rahapelijärjestelmän ja rahapelaamisen kehitystä 2000-luvulla. Tavoitteena ei ole ollut dokumentoida lainsäädäntöä ja siinä tapahtuneita muutoksia tai siihen vaikuttaneita asioita siinä määrin, että tätä selvitystä voitaisiin pitää minkäänlaisena kattavana dokumentaationa aiheesta. Taustoituksella on tavoitteena ainoastaan pyrkiä muodostamaan Suomen arpajaislainsäädäntöä ja rahapelimarkkinaa tarkemmin tuntemattomille lukijoille kuva siitä, miten rahapelijärjestelmä on muodostunut sellaiseksi kuin se tällä hetkellä on ja mitä ongelmia nykytilanteeseen liittyy.
Selvityksen toisena osana on analyysien ja mallinnusten pohjalta laadittu arviointivaihe. Sen tarkoituksena on esitellä mahdollisia erilaisia vaihtoehtoisia rahapelijärjestelmiä ja puntaroida niiden soveltuvuutta Suomeen.
Tämän selvityksen puitteissa tarkastellaan asioita vain suomalaisen rahapelaamisen näkökulmasta. Veikkauksen mahdolliset kansainvälisen liiketoiminnan mahdollisuudet niin B2B kuin B2C puolella jätetään tämän tarkastelun ulkopuolelle. On toki suotavaa pitää mielessä EU-oikeudelliset näkökulmat, joiden perusteella Veikkauksen yksinoikeusasema kotimaassa pitkälti estää sen mahdollisuudet toimia vapaasti kilpailluilla markkinoilla muissa EU-maissa. Mikäli Suomen rahapelijärjestelmää päätettäisiin liberalisoida, avaisi se oletettavasti Veikkaukselle merkittävästi enemmän mahdollisuuksia kansainväliseen liiketoimintaan suhteessa tilanteeseen, jossa Suomessa säilyisi nykyisenlainen yksinoikeusjärjestelmä.
OSA 1
Rahapelijärjestelmä vuoteen 2016 asti
Kolmen rahapeliyhteisön yksinoikeusmalli
Vuoden 2016 loppuun asti Suomen rahapelijärjestelmä perustui kolmen rahapeliyhteisön operoimaan yksinoikeusmalliin. Kullekin yhteisölle oli arpajaislaissa määritelty oma toiminta-alueensa, jotka eivät saaneet olla päällekkäisiä. Rahapeliyhteisöjä olivat Raha-automaattiyhdistys eli RAY, Veikkaus Oy sekä Fintoto Oy. Rahapeliyhteisöjen tuotot ohjattiin yleishyödyllisiin tarkoituksiin.
Rahapelijärjestelmä perustui arpajaislakiin, valtioneuvoston asetukseen rahapelien toimeenpanosta sekä sisäministeriön täsmentäviin asetuksiin esimerkiksi pelisäännöistä. Peliyhteisöjen toimintaa valvoi Poliisihallitus, edunsaajaministeriöt sekä valtiovallan edustajat peliyhteisöjen hallituksissa. Rahapelijärjestelmän virallisena tavoitteena oli rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaaminen, väärinkäytösten ja rikosten estäminen sekä pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentäminen.
Suomessa toimi neljäskin rahapeliyhteisö eli Ahvenanmaalla maakuntahallituksen luvalla rahapelejä toimeenpannut Ålands Penningautomatförening eli Paf. Maakuntahallituksen lupa mahdollisti raha-automaatti-, kasino-, vedonlyönti- ja arpapelien myymisen Internetissä, Ahvenanmaalla sekä laivoilla.
Raha-automaattiyhdistys
RAY oli julkisoikeudellinen yhdistys, jolla oli yksinoikeus raha-automaatti- ja kasinopelitoimintaan Manner-Suomessa sekä lupa kasinon pitämisen. RAY:n jäseninä olivat terveyttä ja hyvinvointia edistävät yleishyödylliset oikeuskelpoiset yhteisöt ja säätiöt. RAY:n tuotot jaettiin vuosittain avustuksina sosiaali- ja terveysjärjestöille. Varsinaisen avustuspäätöksen teki RAY:n hallituksen esityksestä sosiaali- ja terveysministeriö. Avustusten lisäksi RAY:n tuotoista maksettiin sotaveteraanien hoitoa sekä kuntoutusta.
RAY:n liiketoiminta perustui hajasijoitettuihin raha-automaatteihin, omiin pelisaleihin, ravintolapelipöytiin, Helsingin kasinoon sekä vuodesta 2010 alkaen nettikasinoon. Viimeisenä toimintavuotenaan 2016 RAY keräsi pelikatetta hieman yli 800 miljoonaa euroa. Tästä maksettiin sosiaali- ja terveysministeriölle avustuksina 420 miljoonaa euroa.
Veikkaus Oy
Veikkaus oli Suomen valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, jolla oli yksinoikeus toimeenpanna raha-arpajaisia sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelejä Manner-Suomessa. Veikkauksen tuotot jaettiin opetus- ja kulttuuriministeriön toimesta taiteelle, tieteelle, urheilulle ja liikuntakasvatukselle sekä nuorisotyölle.
Veikkauksen pelien pelaaminen tapahtui asiamiespisteissä sekä nettipelissä. Veikkauksen pelit oli jaoteltu kolmeen ryhmään. Lottopelien osuus yhtiön pelikatteesta oli noin 52 %, päivittäisten onnenpelien osuus noin 36 % sekä urheilupelien osuus noin 12 %. Viimeisenä toimintavuotenaan 2016 vanhan Veikkauksen pelikate oli yhteensä lähes 920 miljoonaa euroa. Tuosta syntyi tuottoa yli 580 miljoonaa euroa jaettavaksi edunsaajille.
Fintoto Oy
Fintoto oli raviurheilun ja hevoskasvatuksen keskusjärjestön Suomen Hippoksen kokonaan omistama osakeyhtiö, jolla oli yksinoikeus hevospelien toimeenpanemiseen Manner-Suomessa. Fintoton tuotto käytettiin raviurheilun ja hevoskasvatuksen tukemiseen Suomessa.
Fintoton pelien pelaaminen tapahtui raviradoilla, asiamiespisteissä tai nettipelin kautta sähköisesti. Viimeisenä toimintavuotenaan 2016 Fintoton pelien pelikate oli hieman yli 60 miljoonaa euroa, josta hevoskasvatuksen ja raviurheilun edistämiseen maksettiin hieman yli 30 miljoonaa euroa.
Ålands Penningautomatförening
Paf on Ahvenanmaan maakuntahallituksen omistama rahapeliyhteisö, jonka koko tuotto käytetään yleishyödyllisiin tarkoituksiin maakunnassa. Rahapelien toimeenpanosta Ahvenanmaan maakunnassa säädetään erillisellä maakunnan omalla arpajaislailla (landskapslag om lotterier 1966).
Paf:lla on kotimaantoimintojen lisäksi tällä hetkellä lisenssit toimeenpanna rahapelejä myös Espanjassa, Ruotsissa, Latviassa sekä Virossa. Konsernin kokonaispelikate vuonna 2019 oli hieman yli 100 miljoonaa euroa ja liikevoitto noin 26 miljoonaa euroa.
Paf tuomittiin vuonna 2005 korkeimmassa oikeudessa arpajaislain rikkomisesta, kun sen katsottiin markkinoineen nettipelejään Manner-Suomessa. Tässä yhteydessä yhtiöltä kiellettiin aktiivinen Manner-Suomeen kohdistuva toiminta. Konsernin tuotosta valtaosa tulee kuitenkin edelleen Manner-Suomessa asuvilta asiakkailta.
Tavara-arpajaiset ja bingohallit
Varsinaisen rahapelitoiminnan lisäksi Suomessa on ollut mahdollista järjestää tavara-arpajaisia sekä pyörittää bingotoimintaa. Molemmat ovat luvanvaraista toimintaa. Luvan voi saada ainoastaan yleishyödylliset yhteisöt tai säätiöt ja arpajaisten tai bingon tuotot on käytettävä yleishyödylliseen tarkoitukseen. Tavara-arpajaisille luvan voi myöntää poliisilaitokset tai Poliisihallitus. Bingolupia myöntää ainoastaan Poliisihallitus.
Vielä 1990-luvulla Suomessa oli toiminnassa toistasataa bingohallia, mutta niiden määrä on vähentynyt voimakkaasti. Tällä hetkellä Suomessa toimii enää ainoastaan seitsemän bingohallia. Fyysisen bingon suosion laskulle merkittävä tekijä on ollut Veikkauksen toimeenpanema eBingo.
Rahapelaamisen kasvu vanhan rahapelijärjestelmän viimeisinä vuosina
Yksinoikeustoimijoiden rahapelaamisen kasvu
Kolmen rahapeliyhteisön mallissa yhtiöt kilpailivat paitsi järjestelmän ulkopuolista rahapelitarjontaa vastaan myös keskenään, vaikka virallisesti tämä ei ollut järjestelmän tarkoituksena. Rahapelijärjestelmän perusteluna käytetystä pelihaittojen ehkäisystä ei kovin merkittävästi välitetty, vaan kaikkien kolmen rahapeliyhteisön tavoitteena oli tuloksensa optimointi. Kaikissa yhteisöissä keskityttiin tuotteiden ja palveluiden kehittämiseen erityisesti internettiä silmällä pitäen. Suomalainen rahapelaaminen digitalisoitui maailmanlaajuisestikin tarkastellen poikkeuksellisen aikaisin ja nopeasti. Tämä kaikki tarkoitti samalla rahapelaamisen voimakasta kasvua Suomessa. Kuvassa 1 nähdään kolmen rahapeliyhteisön pelikatteen kehitystä vanhan rahapelijärjestelmän viimeisenä kymmenenä toimintavuotena.
Kuva 1: Yksinoikeustoimijoiden pelikatteen kasvu 2007–2016 (M€)
Huomioitavaa kasvussa on erityisesti sen jatkuvuus. Yksinoikeustoimijoiden keräämä pelikate kasvoi jokaisena vuotena ilman poikkeusta. Tämä luo mielenkiintoisen kontrastin, kun kehitystä verrataan vuodesta 2017 alkaneeseen tilanteeseen. Tuon jälkeen jokaisena vuotena yksinoikeustoimijan pelikate on laskenut suhteessa edelliseen vuoteen.
Kuten yllä jo mainittiin, merkittävä pelikatteen kasvun lähde oli rahapelaamisen digitalisaatio. Asiamieskanavissa tapahtuneen pelaamisen määrä oli vuonna 2016 käytännössä sama kuin se oli ollut vuonna 2007. Koko yksinoikeustoimijoiden pelikatteen noin 400 miljoonan euron kasvu oli tullut Internetistä.
Veikkaus oli ollut maailmanlaajuisestikin ensimmäisiä perinteistä asiamiespisteissä tapahtuvaa rahapelitoimintaa pyörittäneitä yhtiöitä, joka avasi asiakkailleen mahdollisuuden osallistua rahapeleihin Internetin välityksellä. Tämä oli tapahtunut jo vuonna 1996. Fintoto avasi oman nettipelinsä vuonna 2002. RAY katsoi pitkään, ettei sen kuulu avata nettikasinoa Suomessa. Internetissä pelattavien kasinopelien suosio kasvoi vauhdilla kuitenkin tästä huolimatta ja merkittävä osa tuosta pelaamisesta tapahtui Paf:in pelisivuilla. Tämä kehitys pakotti RAY:n muuttamaan linjaansa ja viimein vuonna 2010 RAY:n nettikasino avattiin.
Rahapelijärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden rahapelaamisen kasvu
Samalla kun yksinoikeustoimijoiden keräämä pelikate kasvoi Internetissä tapahtuvan pelaamisen suosion lisääntyessä, kasvoi myös järjestelmän ulkopuolelle pelaaminen. Tarkkaa tietoa järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kokoluokasta ei ole saatavilla. Arviot järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen määrästä esimerkiksi vuoden 2007 osalta eroavat eri lähteissä merkittävästi. Vaihteluväli on 40 miljoonasta eurosta aina 130 miljoonaan euroon asti. Vastaavasti vuoden 2016 kohdalla eri arvioiden vaihteluväli on 150 miljoonasta eurosta aina 230 miljoonaan euroon asti. Joka tapauksessa on selvää, että tarkasteluajanjaksolla pelaaminen järjestelmän ulkopuolelle kasvoi merkittävästi.
Rahapelijärjestelmän ulkopuolisille toimijoille pelaaminen keskittyi kahteen tuoteryhmään kasinopeleihin sekä vedonlyöntiin. Tarkasteluajanjakson alkupuolella oli käynnissä voimakas nettipokeri-buumi, joka kanavoitui automaattisesti rahapelijärjestelmän ulkopuolisille toimijoille kotimaisen tarjonnan puuttumisen takia.
Suomen rahapelijärjestelmän ulkopuolinen pelaaminen tapahtui lähinnä ainoastaan digitaalisissa kanavissa. Asiamiespisteissä tai muussa fyysisessä ympäristössä tapahtuvaa laitonta rahapelaamista ei Suomessa ole ollut merkittävissä määrin missään vaiheessa 2000-luvulla.
Suomalaisten rahapelaaminen kansainvälisesti verrattuna
Suomalaiset ovat perinteisesti suhtautuneet rahapelaamiseen myönteisesti ja rahapelien pelaamista on pidetty yleisesti hyväksyttävänä toimintana. THL:n tutkimuksen mukaan valtaosa suomalaista, noin 75–80 prosenttia aikuisväestöstä, on pelannut rahapelejä vähintään kerran viimeksi kuluneen vuoden aikana. Kansainvälisesti verrattuna tämä on yksi maailman korkeimmista väestöosuuksista.
Veikkauksen Etuasiakkuusohjelman (kanta-asiakasjärjestelmä) jäseninä on noin 2,1 miljoonaa suomalaista. Täten lähes joka toinen suomalainen aikuinen on ohjelman jäsenenä. Mikään muu rahapeliyhtiö ei ole onnistunut saamaan yhtä suurta osuutta väestöstä oman kanta-asiakasohjelmansa jäseniksi. Vaikka rahapelaaminen on Suomessa yleistä ja jakaantuu laajalle asiakasjoukolle, niin rahapelaamiseen käytetty kokonaisrahamäärä jakaantuu hyvin epätasaisesti. Arvioiden mukaan eniten pelaavan 10 prosentin pelaajajoukon osuus kaikesta pelaamisen käytetystä rahasta on yli 80 prosenttia.
Eri maiden rahapelaamisen volyymia on hieman vaikea verrata, koska täsmällisiä tilastoja kaikkien peliyhtiöiden pelaamisen jakaantumisesta eri maiden välillä ei ole saatavissa. Tutkimuslaitos H2GC:n arvioiden perusteella voidaan kuitenkin todeta, että suomalaiset pelaavat rahapelejä väkilukuun suhteutettuna maailmassa joko neljänneksi tai viidenneksi eniten, eikä kolmas sijakaan ole ollut kovin kaukana. Varmasti ainoastaan Australiassa ja Singaporessa rahapeleihin käytetään asukasta kohden merkittävästi enemmän rahaa kuin Suomessa. Euroopan maiden kärkikolmikko tässä tilastossa on Irlanti, Suomi ja Italia. Monessa yhteydessä on annettu ymmärtää, että suuri kokonaispelaamisen määrä automaattisesti tarkoittaisi suurta määrää peliongelmia. Näin suoraviivainen asia ei kuitenkaan ole, vaan tutkimusten mukaan Suomen rahapeliongelmien kokonaismäärä on mieluumminkin noin kansainvälistä keskitasoa.
2010-luvun puoliväliin mennessä oli tullut selväksi, että koko rahapelialan toimintaympäristö oli muuttunut merkittävästi digitalisaation seurauksena. Kotimaiset yksinoikeustoimijat olivat pyrkineet kehittämään tuotteitaan erityisesti digitaalisessa kanavassa, mutta tuolloin voimassa ollut arpajaislaki oli alkanut muodostaa estettä tarvittavalle tuotekehitykselle. Erityiseksi ongelmaksi lainsäädännön näkökulmasta oli muodostunut eri pelityyppien sekoittuminen keskenään digitaalisessa ympäristössä. Tämä oli kärjistynyt erityisesti Veikkauksen sekä RAY:n pelien erotettavuuden osalta. Veikkaus pyrki kehittämään aiempaa nopeampirytmisempiä sekä viihteellisempiä rahapelejä ja samanaikaisesti RAY kasvatti omien peliensä päävoittojen suuruutta. Tämä hämärsi pelien erotettavuutta yhtiöiden välillä. Arpajaislain kolmeen erilliseen yksinoikeuteen perustuva malli oli alkanut asettaa liiallisia rajoituksia peliyhteisöjen tuotekehitykselle ja regulaattorilla oli vaikeuksia määritellä, minkälaisia ominaisuuksia ja pelejä eri yhtiöt saivat ylläpitää.
Ennen lakihankkeen käynnistämistä tehdyissä esiselvityksissä tunnistettiin peliyhtiöiden yhdistämisen sekä lisäävän rahapeleistä saatavia tuottoja että vähentävän pelien järjestämisestä syntyviä kuluja saavutettavissa olevien synergiaetujen takia. Peliyhtiöiden yhdistämistä perusteltiin edunsaajille tältä pohjalta suoraan kasvavilla tuotoilla. Koska EU-oikeudellisesti peleistä saatavan tuoton käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin ei ole yksinoikeusjärjestelmän oikeuttamisperuste, ei tätä näkökulmaa kuitenkaan virallisissa toimeksiannoissa tai työskentelymateriaaleissa merkittävissä määrin korostettu. Tästä huolimatta on pidettävä selvänä, että yhteiskunta odotti peliyhtiöiden yhdistämisen parantavan rahapelijärjestelmän kanavointi- ja tuotontekokykyjä.
Rahapelijärjestelmä ei ole ollut poliittisesti kiinnostava teema
Väestötutkimusten mukaan suomalaiset ovat perinteisesti olleet tyytyväisiä yksinoikeuteen perustuvaan rahapelijärjestelmään. Vuotta 2017 edeltäneessä kolmen rahapeliyhteisön mallissa toimijat pystyivät huolehtimaan kanavointitehtävästään ja tarjoamaan asiakkailleen riittävän laadukkaat ja monipuoliset tuotteet ja palvelut. Toisaalta rahapelien pelaamista järjestelmän ulkopuolisille peliyhtiöille ei ole Suomessa kriminalisoitu, joten aktiivisilla rahapelaajilla on ollut halutessaan mahdollisuus käyttää digitaalisissa kanavissa muidenkin kuin yksinoikeusyhtiöiden palveluita. Asiakkaiden näkökulmasta ei ole tästä syytä ollut juurikaan tarvetta kritisoida vallitsevaa järjestelmää.
Koska suomalaiset ovat yleisesti ottaen olleet tyytyväisiä vallitsevaa rahapelijärjestelmään, niin järjestelmän oikeellisuus ei missään vaiheessa noussut poliittisesti kiinnostavaksi teemaksi. Suomessa rahapelipolitiikan ratkaisut eivät ole ainakaan toistaiseksi olleet riippuvaisia siitä mitkä puolueet ovat kulloinkin vallassa. Rahapelijärjestelmää ovat lähinnä arvostelleet vain puhtaan markkinatalouden innokkaimmat puolustajat, jotka suhtautuvat kaikkiin monopoleihin kriittisesti.
Kuten jo edellä todettiin, niin rahapeleihin liittyvä poliittinen keskustelu on keskittynyt ennen vuoden 2017 muutosta lähinnä rahapelitoiminnan edunsaajien asemaan ja siihen liittyvän tuotonjaon periaatteisiin.
Vuoden 2017 muutosta suunniteltaessa ei vakavasti edes harkittu eikä myöskään selvitetty muita kuin yksinoikeuteen pohjautuvia vaihtoehtoja.
Vuoden 2017 Lainsäädäntöhankkeen tavoitteet
Uutta arpajaislakia lähdettiin valmistelemaan yksinoikeuteen perustuvan rahapelijärjestelmän säilyttämisen ja vahvistamisen näkökulmasta. Uuden arpajaislain tarkoitukseksi kirjattiin aiempaa selvästi vahvemmin rahapelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten sekä terveydellisten haittojen ehkäiseminen ja vähentäminen. Tämä oli erityisen tärkeää EU:n näkökulmasta, koska uudelle arpajaislaille piti saada EU:n hyväksyntä. Suomelle oli tärkeää, että uusi lainsäädäntö täytti ne oikeuttamisperusteet, joiden mukaan EU:n jäsenvaltiot saivat ylläpitää rahapelaamiseen liittyvää yksinoikeutta. Kuten jo aiemmin on todettu, niin taloudellinen tuotto ei kuulu näihin perusteisiin.
Arpajaislain tavoitteena oli vahvistaa entisestään tiukkaa valtio-ohjausta rahapelipoliittisten tavoitteiden täyttämiseksi. Valtio varasi itselleen oikeuden ohjata rahapelien toimeenpanoa arpajaislain ja sen perusteella annettujen asetusten, viranomaisvalvonnan sekä peliyhtiön omistajaohjauksen avulla. Erikseen noista on huomioitava asetettu tavoite viranomaisvalvonnan tehostamisesta ja uudelleenjärjestämisestä.
Uuden arpajaislain tavoitteeksi asetettiin myös pelitoiminnan tuottojen jakamisen yhdenmukaistaminen eri edunsaajaryhmien välillä.
Uuden arpajaislain voimaantulo ja sen aiheuttamat muutokset
Uusi arpajaislaki tuli voimaan 1.1.2017 ja uusi Veikkaus aloitti toimintansa. Veikkaus on valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, jonka omistajaohjauksesta vastaa valtioneuvoston kanslia. Uusi Veikkaus on samasta nimestä huolimatta eri yhtiö kuin kolmen yhtiön mallissa toiminut Veikkaus-yhtiö.
Veikkauksella on arpajaislain perusteella yksinoikeus kaikkeen rahapelaamisen Manner-Suomen alueella. Veikkauksen tuotto jaetaan valtionavustuksina arpajaislaissa määrätyssä jakosuhteessa entisten kolmen rahapeliyhteisön edunsaajille. Vanhan Veikkauksen edunsaajille jaetaan 53 prosenttia tuotoista opetus- ja kulttuuriministeriön kautta. Entisen RAY:n edunsaajille jaetaan 43 prosenttia tuotoista sosiaali- ja terveysministeriön kautta. Entisen Fintoton edunsaajille jaetaan 4 prosenttia tuotoista maa- ja metsätalousministeriön kautta.
Uudessa arpajaislaissa Veikkauksen tehtäväksi määrätään harjoittaa rahapelitoimintaa siten, että rahapeleihin osallistuvien oikeusturva taataan, väärinkäytökset ja rikokset pyritään estämään sekä pelaamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja ehkäistään ja vähennetään.
Arpajaislain uudistuksen yhtenä tavoitteena oli tehostaa viranomaisvalvontaa. Erikseen lainsäädännön esitöissä oli mainittu, että jatkossa Poliisihallituksen resursseja voitaisiin myös aikaisempaa enemmän ohjata arpajaislain vastaisen rahapelitoiminnan valvomiseen. Käytännössä uusi arpajaislaki on tiukentanut merkittävästi Veikkauksen virallisen valvonnan käytänteitä. Tietoteknisen valvonnan osalta käytössä on maailmanlaajuisesti poikkeuksellisen järeät ratkaisut valvoa rahapelaamisen toimeenpanoa. Virallisen valvonnan vaatimukset ovat pidentäneet merkittävästi Veikkauksen tuotekehityshankkeiden kokoa ja kestoa. Tämä on osaltaan ollut heikentämässä Veikkauksen kilpailukykyä uuden arpajaislain aikana. Vastaavasti arpajaislain vastaisen rahapelitoiminnan valvomiselle ei ole juurikaan aikaisempaa enempää joko haluttu tai pystytty tehdä.
Uudella arpajaislailla mahdollistettiin uudentyyppisten rahapelien toimeenpanomuotojen käyttö. Tällaisia olivat virtuaalisesti toteutettavat rahapelit sekä ns. yhdistelmäpelit, joissa yhdistyy kahden tai useamman toimeenpanomuodon ominaisuuksia. Tässä vaiheessa voidaan todeta, että kesään 2020 mennessä Veikkaus ei ole tuonut markkinoille yhtään yhdistelmäpeliä.
Uudessa arpajaislaissa rahapelien markkinointia on rajoitettu. Veikkaus saa markkinoida rahapelejä, jos markkinointi ei edistä pelaamisesta aiheutuvia haittoja ja jos markkinoinnilla pyritään ohjaamaan rahapelien kysyntää arpajaislain mukaiseen rahapelitoimintaan. Markkinoinnilla ei saa luoda myönteistä kuvaa rahapelaamisesta. Lainsäädännössä on erikseen määritelty pelit, joihin liittyy erityisen suuri pelihaittojen riski. Veikkaus ei saa markkinoida tällaisia pelejä lainkaan, mutta niistä voi antaa pelikohdeinformaatiota.
Tavara-arpajaisia tai bingoa koskevaan lainsäädäntöön tehtiin lähinnä kosmeettisia muutoksia. Merkittävin näistä oli fyysisessä paikassa pelattavaan bingoon osallistumisen mahdollistaminen Internetin välityksellä. Tavara-arpajaisissa ja bingopelissä ei kuitenkaan edelleenkään saa maksaa rahavoittoja.
Uuden Veikkauksen liiketoiminta
Uuden Veikkauksen vuosittaiset pelikatteet arpajaislain uudistuksen jälkeen ovat olleet 1778 miljoonaa euroa vuonna 2017, 1759 miljoonaa euroa vuonna 2018 sekä 1691 miljoonaa euroa vuonna 2019. Nämä luvut kertovat siitä, että vuosittainen rahapelaamisen kasvu yksinoikeustoimijoille loppui peliyhteisöjen yhdistämiseen. Uuden Veikkauksen keräämä pelikate on laskenut yhtiön jokaisena toimintavuonna. Vuosi 2020 ei olisi tehnyt tässä kehityksessä poikkeusta, vaikkei koronavirus-epidemia olisikaan häirinnyt liiketoimintaa merkittävästi vuoden aikana.
Veikkauksen liiketoiminta on jaettu kolmeen erilliseen osaan onnenpeleihin, kasinopeleihin sekä vedonlyöntiin. Onnenpelien tuoteryhmään kuuluvat viikoittain ja päivittäin arvottavat pelit sekä raaputusarvat. Kasinopelien tuoreryhmään kuuluvat fyysiset ja digitaaliset raha-automaattipelit, fyysiset ja digitaaliset pöytäpelit, eArvat sekä eBingo. Vedonlyönnin tuoteryhmään kuuluvat kiinteä- sekä muuttuvakertominen vedonlyönti sekä Toto-pelit.
Vuoden 2019 Veikkauksen vuosiraportin perusteella kasinopelien osuus yhtiön kokonaispelikatteesta oli noin 54 prosenttia, onnenpelien noin 37 prosenttia sekä vedonlyönnin noin 9 prosenttia. Kuvassa 2 on eritelty Veikkauksen pelikatteen rakenne tuoteryhmittäin.
Kuva 2: Veikkauksen pelikatteet tuoteryhmittäin v.2019
Veikkauksen pelejä myydään eri myyntikanavissa. Niitä ovat asiamiesverkoston myyntipaikat, Veikkauksen omat pelisalit eli Pelaamot ja Feel Vegasit, Casino Helsinki sekä Veikkaus.fi. Erikseen pitää huomioida, että Veikkaus lopetti alun perin RAY:n pyörittämän ravintoloissa tapahtuneen pöytäpelitoiminnan vuonna 2019 oman ilmoituksensa mukaan kannattamattomana.
Voimakkaasta rahapelaamisen digitalisoitumisesta huolimatta fyysisten myyntipaikkojen osuus Veikkauksen kokonaispelikatteesta on yhä noin 68 prosenttia ja digitaalisen kanavan osuus on vastaavasti noin 32 prosenttia. Suurimman osan eli lähes 60 prosenttia fyysisten pelipaikkojen pelikatteesta muodostavat raha-automaatit. Kumppaniverkostoon sijoitettujen raha-automaattien pelikate 2019 oli noin 555 miljoonaa euroa ja Veikkauksen omiin pelipisteisiin sijoitettujen noin 129 miljoonaa euroa. Onnenpeleissä fyysisten myyntipaikkojen osuus myynnistä on noin 63 % ja digitaalisen kanavan 37 %. Vedonlyönnissä vastaavat luvut ovat 30 % ja 70 %.
Veikkauksen rekisteröityneitä asiakkaita kutsutaan etuasiakkaiksi, joita on vuoden 2019 vuosiraportin mukaan yli 2,1 miljoonaa kappaletta. Digitaalisissa kanavissa pelaaja ei voi pelata rekisteröitymättä etuasiakkaaksi. Pelipisteissä pelaaminen on mahdollista myös tunnistautumattomana asiakkaana.
Järjestelmän ulkopuolelle pelaaminen on jatkanut kasvuaan
Samaan aikaan kun pelaaminen rahapelijärjestelmän sisällä on kääntynyt laskuun, pelaamisen lisääntyminen järjestelmän ulkopuolelle on kiihtynyt. Kun viimeisenä kolmen peliyhteisön yksinoikeusvuotena 2016 järjestelmän ulkopuolisen pelaamisen määrän arvioitiin olevan lähteistä riippuen noin 150–230 miljoonaa euroa, kasvoi se vuoteen 2019 mennessä 265–330 miljoonaan euroon.
THL:n keväällä 2020 julkaiseman väestötutkimuksen raportin mukaan vuonna 2019 noin 230 000 suomalaista oli pelannut rahapelijärjestelmän ulkopuolisten peliyhtiöiden rahapelejä. Erikseen edelliseen vastaavaan tutkimukseen 2015 vertailtaessa on huomattavaa, että Paf:in osuus järjestelmän ulkopuolisessa pelaamisessa on merkittävästi pienentynyt. Paf:in vuosikertomuksien perusteella on kuitenkin havaittavissa, että yhtiön edelleen pääosin Manner-Suomesta keräämä pelikate ei ole merkittävästi laskenut. Tästä voidaan tehdä johtopäätös siitä, että muiden järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden pelikatteen kehitys on ollut vahvaa.
Tarkasteltaessa rahapelijärjestelmän ulkopuolisen rahapelaamisen suhteellista osuutta on hyvä huomata, että ko. pelaaminen kohdistuu hyvin pitkälti ainoastaan kiinteäkertoimiseen vedonlyöntiin sekä digitaalisiin kasinopeleihin. Koko rahapelaamista tarkasteltaessa Veikkauksen markkina-asema on edelleen erittäin vahva. Digitaalisissa kasinopeleissä Veikkauksen hallussa on kuitenkin vain noin puolet markkinasta ja kiinteäkertoimisen vedonlyönnin osalta enää neljännes. Tilastoinnissa näkee usein käytettävän koko vedonlyönnin liiketoiminnan markkinaosuutta. Se antaa Veikkaukselle vielä merkittävästi suuremman markkinaosuuden johtuen siitä, että Toto-peleissä sekä muuttuvakertoimisessa vedonlyönnissä yhtiön markkinaosuus on edelleen lähellä sataa prosenttia.
Arpajaislain käynnissä oleva uudistamishanke
Sisäministeriö käynnisti alkuvuodesta 2020 arpajaislain rahapelitoimintaa koskevan sääntelyn uudistamista valmistelevan hankkeen. Hanketta valmistelevan työryhmän toimikausi päättyy 30.11.2020.
Hankkeen ylemmän tason tavoitteena on selvittää arpajaislain uudistustarpeita erityisesti rahapelaamisesta aiheutuvien haittojen ehkäisemisen tehostamiseksi. Lisäksi hankkeessa selvitetään lainsäädännöllisiä keinoja, joilla voitaisiin tukea Veikkaus Oy:n toimintaedellytyksiä yksinoikeusjärjestelmän vahvistamiseksi.
Hankkeen rahapelipoliittisesti tärkeimpiä kysymyksiä ovat raha-automaattien sijoitteluun mahdollisesti tuleva säätely, pakollisen pelaajan tunnistautumisen laajentaminen koskemaan kaikkea rahapelaamista sekä maksuliikenteelle asetettavien estojen käyttöönottamisen selvittäminen yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolelle suuntautuvan pelaamisen rajoittamiseksi.
Hankkeen asettamisen yhteydessä tavoitteeksi määriteltiin rahapelijärjestelmän perustuminen jatkossakin yksinoikeuteen. Muun kaltaisten rahapelijärjestelmien osalta ei tehdä minkäänlaista selvitystä hankkeen puitteissa.
Suomen rahapelijärjestelmän ongelmat
Kanavointikyvyn menetys
Suomen rahapelijärjestelmän ongelmat kulminoituvat sen nopeasti heikkenevään kanavointikykyyn. Rahapelipoliittisten tavoitteiden täyttymisen kannalta riittävän kanavointikykyinen rahapelijärjestelmä on tärkein perusvaade. Suomessa tilanne tältä osin on ollut hyvä pitkään, mutta vuoden 2017 alusta voimaantulleen uuden arpajaislain myötä tapahtui käänne heikompaan ja kanavointikyvyn menetyksen vauhti tuntuu yhä kiihtyvän.
Muutoksen rajuutta kuvaa se tosiasia, että vuoteen 2016 asti Suomen yksinoikeustoimijoiden keräämä rahapelikate kasvoi vuosikymmeniä vuosittain ilman poikkeusta. Arpajaislain muuttumisen jälkeen tilanne on ollut päinvastainen. Vuoden 2019 osalta Veikkauksen pelikatteen lasku oli niin raju, että järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden Suomesta keräämän pelikatteen kasvu ei riittänyt kompensoimaan tuota, vaan Suomen rahapelien kokonaismarkkinan koko laski ensimmäistä kertaa vuosikymmeniin.
Arpajaislakia ennen vuotta 2017 uudistettaessa tällaisia tuloksia ei ollut odotettu. Veikkauksen pelikatteen oli arvioitu jatkavan kasvuaan ja edunsaajien saamien osuuksien piti vastaavasti kehittyä suotuisasti. Veikkauksen piti olla kilpailukykyisempi suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin toimijoihin kuin mitä kolme aikaisempaa peliyhteisöä olivat olleet. Näin ei kuitenkaan käynyt. Tämän selvityksen tarkoituksena ei ole arvioida miksi kehitys ei vastannut odotuksia. Selvää kuitenkin on ainakin se, että pelihaittojen vähentämisen vaatimuksen nouseminen viranomaistulkintojen ohjenuoraksi ei voinut olla rapauttamatta Veikkauksen kilpailukykyä. Tuotekehityksen, markkinoinnin sekä virallisen valvonnan osalta tulkintojen tiukentuminen on ollut selkeää. Yhteen pelitiliin siirryttäessä voimaan tulleet pakolliset pelaajan itse asettamat tappio- ja rahansiirtorajat leikkasivat Veikkauksen kilpailukykyä merkittävästi.
Asiakkaan näkökulmasta Veikkauksen yksinoikeus on nykyisenkaltaisen toiminnan jatkuessa menettämässä oikeutustaan. Aiemmin Suomessa toimineet kolme rahapeliyhteisöä pystyivät riittävässä määrin tarjoamaan kansainvälisesti verrattuna kilpailukykyisiä tuotteita, mutta nykyinen Veikkaus ei toimintansa rajoitusten vuoksi pysty sitä enää täysin tekemään. Asiakas saa monelta osin tällä hetkellä selvästi parempaa palvelua ja paremmat peliehdot kansainvälisiltä peliyhtiöiltä kuin kotimaiselta yksinoikeustoimijalta. Tämä tieto leviää pikkuhiljaa aktiivipelaajilta myös muille asiakkaille ja sen seurauksena yhä suurempi määrä suomalaisista pelaa rahapelejä muille yhtiöille kuin Veikkaukselle. Kehityksen jatkuessa tämän kaltaisena päädytään tilanteeseen, jossa virallinen yksinoikeus on edelleen voimassa, mutta faktisesti se on menetetty jo aikoja sitten.
Pelaamisesta aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset haitat
Suomen peliongelmien kehitys viimeisen väestökyselyn perusteella
Tapahtunut yllättävä kehitys rahapelijärjestelmän kanavointi- sekä tuotontekokyvyssä olisi rahapelipoliittisesti ollut jossain määrin hyväksyttävää, jos samaan aikaa olisi saatu viitteitä siitä, että peliongelmat Suomessa olisivat kääntyneet laskuun. Tämän kevään THL:n raportit peliongelmien väestötutkimuksesta kuitenkin kertovat, että näin ei ole käynyt. Tämän hetken tiedon valossa näyttää siltä, että Suomen rahapelijärjestelmä on menettänyt kanavointi- ja tuotontekokykyään merkittävästi ilman, että sillä olisi ollut merkitystä peliongelmien määrään.
THL:n raportin mukaan Suomessa rahapeliongelma on 112 000 ihmisellä, joka vastaa noin kolmea prosenttia koko aikuisväestöstä. Melkein puolella tuosta joukosta eli 52 000 ihmisellä on todennäköinen rahapeliriippuvuus. Rahapeliongelmaisten määrä on pysynyt hyvin samalla tasolla kuin vastaavissa aikaisemmissa tutkimuksissa (2007, 2011 ja 2015), mutta todennäköisesti rahapeliriippuvaisten määrässä on havaittavissa kasvua. Muissakin lähteissä mainittu kehitys ”peliongelmien määrä pysyy ennallaan mutta niiden kovuus kasvaa” vaikuttaa oikealta johtopäätökseltä.
Samaisen raportin mukaan Internetin välityksellä tapahtuva rahapelaaminen on yleistynyt merkittävästi kaikissa yli 18-vuotiaita koskevissa ikäryhmissä. Erityisesti varttuneemman väen ikäryhmissä nettipelaamisen suhteellinen yleistyminen on ollut rajua. Vuodesta 2015 vuoteen 2019 55–64-vuotiaiden nettipelaaminen yleistyi vajaan 20 prosentin tasosta lähes 35 prosentin tasoon sekä 65–74-vuotiaiden vastaavasti noin 10 prosentista 20 prosenttiin.
THL:n raportissa on myös tutkittu tarkemmin rahapelijärjestelmän ulkopuolelle pelaavien pelikäyttäytymistä. Raportista käy ilmi, että noin kuudella prosentilla väestöstä on pelitili rahapelijärjestelmän ulkopuolisella rahapeliyhtiöllä. 30 prosentilla näistä pelaajista on pelitili vähintään kolmessa eri peliyhtiössä. Useampi pelitili asiakkaalla heikentää merkittävästi Veikkauksen pelitileillä mahdollisesti olevien pelaamisenhallintatyökalujen toimivuutta. Mikäli peliongelmainen asiakas saavuttaa Veikkauksen pelipalvelussa asetetut tappiorajansa, ei hän voi jatkaa pelaamista Veikkauksen palvelussa, mutta voi toki jatkaa muissa pelipalveluissa, joissa hänellä on pelitili.
Pohjoismainen peliongelmatarkastelu
Peliongelmien kehittyminen yksilötasollakin on yleensä pitkäaikainen prosessi, ja väestötason ongelmamuutokset eivät milloinkaan tapahdu nopeasti. Suomen tilannetta ja tulevaisuuden näkymiä onkin hyvä peilata Norjan kokemuksiin. Norjassa on noudatettu johdonmukaisesti pelihaittojen ehkäisyyn pyrkivää yksinoikeuspolitiikkaa aina siitä lähtien, kun kaikki raha-automaatit poistettiin väliaikaisesti maasta vuonna 2007. Norjan erittäin tiukasta vastuullisuuslähtöisestä rahapelipolitiikasta huolimatta peliongelmat maassa ovat viimeisen tutkimuksen mukaan kasvussa. Absoluuttista vertailua eri Pohjoismaiden peliongelmien määrästä ei voi tehdä erilaisten tutkimusmenetelmien takia, mutta hyvin vahvasti vaikuttaa siltä, että rahapeliongelmat ovat Pohjoismaissa korkeimmalla tasolla Norjassa ja seuraavaksi korkeimmalla tasolla Suomessa. Tilanne olisi siis kehittynyt siihen suuntaan, että peliongelmat ovat yleisempiä niissä Pohjoismaissa, joissa peliongelmia on pyritty ratkaisemaan yksinoikeusjärjestelmän avulla. Ruotsi ja Tanska ovat liberalisoineen rahapelijärjestelmäänsä monilupapohjaiseksi ja niissä rahapeliongelmia on Suomea ja Norjaa merkittävästi vähemmän.
Suomalaisessa keskustelussa fyysiset raha-automaatit ovat olleet peliongelmakeskustelun keskiössä pitkään. Viime aikoina niiden roolista peliongelmien aiheuttajana on keskusteltu paljon. Kuten edellä mainittiin, Norjassa raha-automaatit poistettiin ensin kokonaan ja sen jälkeen niitä on palautettu merkittävän pienessä määrin tiukoilla vastuullisuussäädöksillä yksinoikeustoimijan pelivalikoimaan. Tanskassa vastaavasti on kaikista Pohjoismaista eniten raha-automaatteja ja kaikki ehdot täyttävät toimijat voivat saada luvan niiden operoimiseen ikärajavalvotuissa tiloissa tiukkojen maksimipanosrajojen puitteissa. Tästä merkittävästä raha-automaattitoiminnan erosta huolimatta liberaalissa Tanskassa on huomattavasti vähemmän peliongelmia kuin tiukasti vastuullisessa Norjassa. Asiaa tältä kulmata tarkasteltaessa ei voi välttyä ajatukselta siitä, että fyysisten raha-automaatien osuus peliongelmien aiheuttajana Pohjoismaissa ei olisi niin merkittävä kuin mitä yleisesti väitetään.
Internetin merkitys Pohjoismaiden rahapeliongelmissa
Pohdittaessa syitä edellä kuvattuun kehitykseen Norjan peliongelmien kasvulle pelien fyysisen saatavuuden rajoittamisyrityksistä huolimatta yksi mahdollinen tekijä löytyy rahapelien siirtymisestä Internetin kautta tapahtuvaksi. Monessa kansainvälisessä peliongelmatutkimuksessa rahapelien fyysisen saatavuuden rajoittamisella on todettu olevan merkittävä peliongelmia vähentävä vaikutus. Miksi näin ei ole tapahtunut erityisesti Norjassa?
Ongelmaksi saattaa muodostua se, että kyseisiä peliongelmatutkimuksia ei ole tehty Pohjoismaisessa 2020-luvun rahapelimarkkinassa. Norjan rahapelien kokonaispelaamisesta noin puolet tapahtuu Internetin välityksellä. Fyysisen saatavuuden rajoittaminen ei koske tätä pelaamista käytännössä millään muotoa. Mitä suurempi osa erityisesti ongelmapelaamisesta tapahtuu Internetin välityksellä, sitä pienempi merkitys ongelmapelaamisen estoyrityksillä rahapelien fyysisen saatavuuden rajoittamisen keinoin on saavutettavissa. Oletettavasti jopa käy niin, että fyysisen saatavuuden rajoittaminen siirtää ongelmapelaamista Internetin kautta tapahtuvaksi. Erityisesti joillakin rahapelijärjestelmän ulkopuolisilla toimijoilla itse pelaaminen sekä siihen liittyvät kannustimet ovat merkittävästi enemmän rahapelihaittoja aiheuttavia kuin mitä yksinoikeustoimijan vastaavat ovat. On siis hyvin mahdollista, että pyrittäessä ehkäisemään rahapelihaittoja vähentämällä rahapelaamisen fyysistä saatavuutta, siirretäänkin ongelmapelaamien ympäristöön, jossa ongelmat kehittyvät ja kärjistyvät merkittävästi nopeammin kuin mikä oli lähtötilanne.
OSA 2
Vaihtoehtoisten rahapelijärjestelmien esittely
Tässä kappaleessa käydään läpi valittu joukko erilaisia vaihtoehtoja rahapelijärjestelmän toteuttamiseksi Suomessa. Myöhemmissä kappaleissa arvioidaan niiden mahdollisen toteutuksen aiheuttamia vaikutuksia rahapelaamisen kokonaisuuteen sekä siitä syntyviin tuottoihin Suomessa.
EU mahdollistaa erilaiset rahapelijärjestelmät
EU-oikeus jättää rahapelien sääntelyn osalta jäsenvaltioille merkittävää harkintavaltaa. Edellytyksenä tämän vallan käyttämiselle on EU-tuomioistuimen palvelujen tarjoamista ja sijoittautumisvapautta koskevassa oikeuskäytännössä esittämien tulkintojen huomioiminen. Avainsanoja EU-tuomioistuimen tulkinnoissa ovat olleet vaatimus käytettävien rajoitusten johdonmukaisuudesta sekä niiden oikeasuhteisuudesta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin.
Suurimmassa osassa EU-maita rahapelaamien on ainakin osin rakennettu monilupajärjestelmän varaan. Monessa maassa kuitenkin osia rahapelaamisesta on jätetty yksinoikeuden piiriin. Tyypillinen ratkaisu on ollut sellainen, jossa lotto- ja arpajaispelit on jätetty yksinoikeuden piiriin ja muu rahapelitoiminta järjestetään monilupajärjestelmän piirissä.
Tämän raportin rahapelijärjestelmäskenaariot sekä niiden mallinnukset on pyritty tekemään sellaisiksi, että ne olisivat vähintäänkin yleisellä tasolla EU-oikeudellisen tarkastelun näkökulmasta hyväksyttäviä. Kilpailukykyinen yksinoikeus skenaariossa tähän ei kaikilta osin pystytä. Vastaavan kaltaista vahvaan yksinoikeuteen perustuvaa rahapelijärjestelmää on useassa EU-maassa vuosien varrella tavoiteltu. Sen vaatiman lainsäädännön laatiminen EU-oikeudellisesti hyväksyttävästi on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi tai jopa täysin mahdottomaksi. Haluamme kuitenkin pitää mallia tarkastelussa esillä sen oltua kotimaisen rahapelipoliittisen keskustelun ytimessä vuosikausia. Samalla voimme arvioida sen kokonaisvaikutuksia suhteessa muihin, erityisesti vielä monilupajärjestelmiin perustuviin, skenaarioihin.
Erikseen on huomioitavaa, että EU-oikeus lähtee siitä, että rahapelaamisen yksinoikeusmalli jäsenvaltiossa on poikkeus, jonka käyttäminen pitää pystyä perustelemaan hyväksyttävästi. Palveluiden sijoittumista ja vapaata liikkumista edellytetään periaatteessa muutoin rahapelaamisessakin.
Suomen kohdalla perusteena yksinoikeusmallille on käytetty rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen ehkäisyä. Tässä raportissa tehdyissä skenaariomallinnuksissa pelihaittojen määrät ovat tarkoituksella jätetty ainoastaan yleisen arvioinnin asteelle. Kuten aikaisemmassa osassa todettiin, viimeaikaiset peliongelmatutkimustulokset Suomessa ja muissa Pohjoismaissa luovat pohjaa oletukselle, että rahapelijärjestelmän rakenne itsessään ei merkittävästi vaikuta peliongelmien määrään. Peliongelmia voidaan pyrkiä ehkäisemään kaikenlaisissa rahapelijärjestelmissä. Tuossa tavoitteessa onnistumisessa ratkaisevaa ei ole rahapelijärjestelmän muoto vaan paljon tärkeämpää on erityisesti järjestelmän korkea kanavointikyky.
Tiukka yksinoikeus
Tiukka yksioikeus skenaarioksi on tässä raportissa valittu malli, jossa ulkomaiset toimijat pyritään tiukoilla säätelytoimilla pitämään mahdollisuuksien mukaan poissa Suomen rahapelimarkkinasta. Jotta mahdollisimman tiukat järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen estämiseen tähtäävät säädökset olisivat EU-oikeudellisesti hyväksyttäviä, samaan aikaan Veikkausta säädeltäisiin voimakkaasti yksinoikeusmallin oikeuttamisperusteiden mukaisesti. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi erittäin vahvaa vastuullisuuslinjaa niin itse pelien toimeenpanemisen kuin niiden markkinoinnin osalta.
Tässä raportissa skenaarion toteutus sisältäisi seuraavat toimenpiteet:
Pakollinen tunnistautuminen kaikessa Veikkauksen rahapelaamisessa sekä olemassa olevien pelaamisen hallinnan työkalujen laajentaminen koskemaan kaikkea asiakkaan pelaamista.
Pelien fyysisen sekä ajallisen saatavuuden rajoittaminen. Fyysiset raha-automaatit siirrettäisiin erillisiin Veikkauksen omiin pelisaleihin ja niille säädettäisiin tiukat aukioloajat.
Veikkauksen pidättäytyminen kansainvälisestä yhteistyöstä pelien kehittelyssä sekä poolipeleissä kansainvälisistä yhteispooleista.
Rahansiirtojen sekä tietoliikenteen lakitasoinen sekä tekninen estäminen järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvassa rahapelaamisessa.
Järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden Suomeen kohdistuvan markkinoinnin aiempaa tehokkaampi estäminen.
Tiukassa yksinoikeudessa Veikkauksen tarve tai edes oikeus kehittää pelituotteitaan asettuisi kyseenalaiseksi. Peliongelmien ehkäisyn näkökulmasta ei olisi perusteltua kehittää Veikkauksen peleistä yhtään enempää pelaamiseen houkuttelevia. Suhteessa kansainväliseen tarjoamaan Veikkauksen pelien kilpailukyvyn rapautuminen olisi nopeaa.
Supistuva yksinoikeus
Supistuva yksioikeus skenaarioksi on tässä raportissa valittu malli, jossa nykyinen arpajaislaki sekä viranomaisten siitä tekemät tulkinnat pysyisivät mahdollisuuksien mukaan nykyisen kaltaisina koko tarkastelujakson. Käynnissä oleva arpajaislain uudistushanke voisi edelleen tuoda mukanaan joitakin pienempiä muutoksia lainsäädäntöön, mutta merkittäviä linjamuutoksia olemassa olevaan ei tässä skenaariossa tapahtuisi. Suomen rahapelijärjestelmää ei ole akuutisti haastettu EU-oikeuden näkökulmasta, eikä esteitä jatkaa nykyisellä lainsäädännöllä ole. Tässä skenaariossa Veikkauksen strategian ytimeen nostettu vastuullisuus pysyy siellä ja yhtiön toiminta painottuu aiempaa voimakkaammin peliongelmien aitoon ehkäisyyn.
Tässä raportissa skenaarion toteutus sisältäisi seuraavat toimenpiteet:
Pakollinen tunnistautuminen otetaan ensimmäisessä vaiheessa käyttöön ainoastaan hajasijoitetuissa raha-automaateissa. Toisessa vaiheessa pakollinen tunnistautuminen laajennetaan koskemaan Veikkauksen omia pelipisteitä kasinoita lukuun ottamatta. Pelipisteissä tapahtuvan kuponkipelaamisen tunnistautumisvaade siirretään tarkastelujakson jälkeiseen aikaan, eikä sen vaikutuksia huomioida tässä skenaariossa.
Pelaamisen hallinnan työkalut jaetaan kahteen osaan koskemaan erikseen fyysisten raha-automaattien ja toisaalta digitaalisen kanavan pelaamista.
Taitopelien pelaamista ei rajoiteta pakollisilla tappio- tai panosrajoilla.
Supistuva yksinoikeus skenaario ei muuttaisi rahapelien tarjontaa Suomessa nykyisestä merkittävästi. Asiakkaan näkökulmasta Veikkauksen pelien saatavuus pysyisi entisellään, mutta raha-automaattien pelaaminen vaatisi pelaajan tunnistautumisen pelaamisen aloittaessa. Järjestelmän ulkopuolisille toimijoille pelaaminen onnistuisi kuten tähänkin asti.
Veikkauksen tarve kehittää pelituotteitaan olisi olemassa. Veikkauksen pelit olisivat vähintäänkin puoliavoimessa kilpailussa kansainvälisen tarjoaman kanssa ja ilman tuotekehitystä tuossa kilpailussa pärjääminen ei onnistuisi.
Kilpailukykyinen yksinoikeus
Kilpailukykyinen yksioikeus skenaariolla tarkoitetaan tässä raportissa mallia, jossa nykyinen arpajaislaki pitkälti pysyisi ennallaan, mutta jossa viranomaisten siitä tekemiä tulkintoja lievennettäisiin merkittävästi. Käytännössä tähän pääseminen olisi luultavasti mahdotonta. Se oletettavasti vaatisi vähintään arpajaislain ensimmäiseen pykälään kirjoitetun lain tarkoituksen ”vähentää arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja” muuttamista. Tuon kohdan muuttaminen mahdollistaisi tulkinnan muutokset merkittävissä osin nykyisin Veikkauksen toimintaa rajoittavissa asioissa. Niissä asioissa, joissa tulkinnan muuttaminen ei olisi tuon jälkeenkään mahdollista, olisi tarpeen erikseen muokata voimassa olevaa arpajaislakia. Tässä skenaariossa arpajaislakiin kirjattaisiin erilliseksi tavoitteeksi Veikkauksen onnistuminen sille asetetussa kanavointitehtävässä. Tuossa Veikkaus määrättäisiin tavoittelemaan mahdollisimman korkeaa kanavointiastetta, jota perusteltaisiin sen merkityksellä pelihaittojen ehkäisemistavoitteen onnistumisen näkökulmasta.
Kilpailukykyinen yksinoikeus skenaarion mukaisessa mallissa Veikkaus voisi kilpailla järjestelmän ulkopuolista tarjontaa vastaan paljon tasavertaisemmin kuin mikä on tilanne tällä hetkellä. Veikkauksen toiminnan vastuullisuudelle asetettaisiin edelleen tiukkojakin vaatimuksia, mutta toisaalta kaikkia sen toimenpiteitä ei arvioitaisi suhteessa pelihaittoihin. Tässä skenaariossa Veikkauksen sallittaisiin käyttää merkittävästi nykyistä enemmän rahapelialalla yleisesti käytössä olevia käytänteitä.
Tämän skenaarion toteutus sisältäisi ainakin seuraavat toimenpiteet:
Viranomaisvalvonnan käytänteiden muuttaminen vastaamaan kansainvälistä tasoa.
Veikkauksen pelien arvontojen ulkomailla suorittamisen mahdollistaminen.
Veikkaukselle mahdollistettaisiin kansainvälinen yhteistyö niin tuotekehityksessä kuin poolipelaamisessa yhteispoolien muodossa.
Kanta-asiakasjärjestelmän rakentaminen asiakkuudesta palkitsevaan suuntaan mahdollistetaan vastaamaan järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden vastaavia käytänteitä.
Pakollinen tunnistautuminen otetaan käyttöön ainoastaan hajasijoitetuissa raha-automaateissa. Veikkauksen omia pelipisteitä sekä pelipisteissä tapahtuvaa kuponkipelaamista koskeva tunnistautumisvaade siirretään tarkastelujakson jälkeiseen aikaan, eikä sen vaikutuksia huomioida tässä skenaariossa.
Kilpailukykyinen yksinoikeus skenaario palauttaisi Veikkauksen kilpailukykyä suhteessa rahapelijärjestelmän ulkopuolisiin toimijoihin. Veikkauksen annettaisiin kilpailla mahdollisuuksien mukaan samoilla ehdoilla kuin millä kilpailijat toimivat. Asiakkaan näkökulmasta Veikkauksen pelien kiinnostavuus kasvaisi ja tarve siirtyä järjestelmän ulkopuolisen toimijan pelien ja palveluiden pariin pienenisi. Kansainvälisille pelisivustoille pelaamista ei kuitenkaan rajoitettaisi millään tavoin. Veikkauksen pelien saatavuus pysyisi entisellä tasollaan, mutta hajasijoitettujen raha-automaattien pelaaminen vaatisi jatkossa pelaajan tunnistautumisen pelaamisen aloittaessa.
Veikkauksen tarve kehittää pelituotteitaan kasvaisi aikaisemmasta. Veikkauksen pelit olisivat nykyistä selkeämmässä kilpailussa kansainvälisen tarjoaman kanssa ja ilman jatkuvaa tuotekehitystä tuossa kilpailussa pärjääminen ei onnistuisi.
Osittainen lisenssimalli
Osittainen lisenssimalli skenaariolla kuvataan rahapelijärjestelmää, jossa osa tuoteryhmistä siirretään monilupajärjestelmän piiriin, mutta osa jätetään yksinoikeuden alle. Tällaisia malleja löytyy maailmalta useita ja muista Pohjoismaista Ruotsin ja Tanskan rahapelijärjestelmät perustuvat tämän tyylisen monilupajärjestelmään. Tässä vaiheessa esittelemme lyhyesti Ruotsin ja Tanskan rahapelijärjestelmät sekä arvioimme niiden toimivuutta suhteessa aikaisempiin yksinoikeusjärjestelmiin perustuviin rahapelijärjestelmiin.
Ruotsin rahapelijärjestelmä ja havaintoja sen toimivuudesta
Ruotsissa siirryttiin osittaiseen monilupajärjestelmään vuoden 2019 alusta. Valtion omistamalle Svenska Spel yhtiölle jätettiin yksinoikeus lottopeleihin, raha-automaatteihin sekä fyysisiin kasinoihin. Muut peliryhmät siirrettiin monilupajärjestelmän piiriin.
Ruotsin järjestelmämuutos oli seurausta vanhojen yksinoikeustoimijoiden markkinaosuuden laskusta. Järjestelmän ulkopuoliset toimijat olivat saavuttaneet neljänneksen osuuden kokonaismarkkinasta ja ilman rahapelijärjestelmän muuttamista kehitys olisi jatkunut huonompaan suuntaan. Järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden mainonta ja markkinointi oli Ruotsissa kasvanut viimeisten viiden vuoden aikana sellaisiin mittasuhteisiin, että rahapelaamisen yhteiskunnallinen hyväksyttävyys oli alkanut kärsiä. Uudessa monilupajärjestelmässä mainontaa ja markkinointia ei määrällisesti rajoitettu, mutta siitä huolimatta rahapelien kokonaismarkkinoinnin määrä kääntyi laskuun järjestelmämuutoksen seurauksena.
Ruotsin uusi lisenssijärjestelmä saavutti ensimmäisessä vaiheessa tavoitteensa. Ruotsin rahapelilisenssin on saanut noin sata erillistä toimijaa ja järjestelmä osoittautui alkuvaiheessa olevan erittäin kanavointikykyinen. Uudelle rahapelijärjestelmälle oli asetettu tavoitteeksi 90 prosentin kanavointiaste. Ensimmäisillä kvartaaleilla tämä tavoite arvioiden mukaan saavutettiin. Kuitenkin jo ensimmäisen toimintavuoden lopulla oli havaittavissa pientä kanavointikyvyn menetystä ja syitä tähän on puitu julkisuudessa siitä asti. Yksityisten peliyhtiöiden näkemys on, että liian tiukka lisenssiyhtiöiden säätely erityisesti markkinointitoimenpiteiden osalta on aiheuttanut heikentynyttä kilpailukykyä suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin toimijoihin. Onkin mielenkiintoista nähdä, miten monilupatoimijoiden säätelyä Ruotsissa jatkossa kehitetään. Alkuperäistä kevyempi säätely tukisi kanavointiasteen säilyttämisen tavoitetta, mutta myös tiukempaa säätelyä on maassa vaadittu lähinnä rahapelaamisen yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden palauttamiseksi.
Reilun vuoden kokemusten perusteella Ruotsin rahapelijärjestelmän muutoksen lyhyen tähtäimen voittajaksi voidaan julistaa entinen hevospelaamisen yksinoikeustoimija ATG. Vaikka hevospelaaminen siirrettiin lisenssijärjestelmän puolelle, on ATG onnistunut säilyttämään siinä käytännöllisesti katsoen yksinoikeuden. Syy tähän on toki selvä. Poolipeleinä toteutetut hevospelit ovat äärimmäisen vaikeita kilpailla uusille toimijoille, kun koko markkina on vuosikymmenet ollut yhden toimijan hallussa. Poolin koko on ATG:lle niin merkittävä kilpailuetu, että sen murtaminen ei ole ainakaan vielä muilta onnistunut. Järjestelmämuutoksen yhteydessä ATG sai itselleen lisäksi lisenssin niin urheiluvedonlyöntiin kuin kasinopeleihin ja se on sitä kautta pystynyt kasvattamaan kokonaisliiketoimintaansa hieman.
Tanskan rahapelijärjestelmä ja havaintoja sen toimivuudesta
Tanskassa siirryttiin osittaiseen monilupajärjestelmään vuoden 2012 alusta. Valtion omistamalle Danske Spillille jätettiin yksinoikeus lotto- ja arpapeleihin, mutta muut rahapelit siirrettiin asteittain monilupajärjestelmän piiriin. Erikseen on mainittava, että myös fyysisten raha-automaattien toiminta siirtyi lisenssimalliin.
Tanskassa rahapelijärjestelmän muuttamisen perimmäinen syy oli vanhan yksinoikeusjärjestelmän kanavointikyvyn heikkeneminen sekä rahapelaamisesta yhteiskunnalle syntyvien tuottojen lasku. Tanska ei löytänyt laillista tapaa antaa Danske Spilille mahdollisuutta vastata kasvaneeseen kansainväliseen kilpailuun, joten se päätyi muuttamaan rahapelijärjestelmäänsä. Tavoitteena Tanskalla oli luoda rahapelijärjestelmä, jonka kanavointikyvyn paraneminen aiheuttaisi yhteiskunnan rahapelaamisesta saamien tuottojen kasvun suhteessa yksinoikeusjärjestelmän aikaan.
Fiskaalisessa mielessä Tanskan rahapelijärjestelmän muutos onnistui hyvin. Yhteiskunnan rahapelaamisesta saamat tuotot ovat kasvaneet ja järjestelmän kanavointikyky on ollut hyvä. Vuoden 2019 osalta arvioidaan järjestelmän kanavointikyvyn olleen noin 93 prosenttia. Uuden rahapelijärjestelmän aikana Tanskan valtion rahapelaamisesta vuosittain saamat tuotot ovat nousseet 26 prosenttia.
Tärkeä osa onnistumista on ollut Danske Spilin hyvä menestyminen lisenssimarkkinassa. Muutoksen yhteydessä oli iso huoli entisen yksinoikeustoimijan kilpailukyvystä avautuvassa markkinassa. Huoli osoittautui siinä mielessä turhaksi, että aina viime vuoteen asti Danske Spil on onnistunut kasvattamaan pelikatettaan lisenssipuolella. Tämän menestyksen merkitystä korostaa se, että rahapelijärjestelmän muuttumisen jälkeen kaikki rahapelaamisen kasvu Tanskassa on tapahtunut lisenssijärjestelmän puolella. Yksinoikeuden piiriin jääneiden lottopelien suosio on pysynyt suunnilleen ennen muutosta olleella tasolla.
Tässä raportissa käytettävä osittainen lisenssimalli
Tässä raportissa käytettävä osittainen lisenssimalli pohjautuu Ruotsin järjestelmään. Yksinoikeuden alle jätettäisiin lottopelit, raaputusarvat, raha-automaatit sekä pelisalit ja kasinot. Muu rahapelaaminen siirrettäisiin monilupajärjestelmän alle.
Osittaisen lisenssimallin tavoitteiksi asetettaisiin korkea kanavointikyky, valtion rahapelaamisesta saamien tuottojen kasvu sekä peliongelmien tunnistaminen ja ehkäisy. Tavoitteisiin pääsemiseksi tehtäisiin seuraavat toimenpiteet:
Lisenssitoimijoiden markkinointia ja myynninedistämistoimia ei rajoiteta merkittävästi. Liian tiukka säätely tältä osin vaarantaisi järjestelmän kanavointikyvyn. Erikseen on syytä huomata, että suurin yksittäinen syy peliyhtiölle hakea lisenssiä on oikeus markkinoida tuotteitaan kuluttajille paikallisesti. Mikäli tätä oikeutta rajoitetaan liikaa, vaarana on yhtiöiden jääminen edelleen järjestelmän ulkopuoliseksi toimijaksi.
Toteutetaan keskitetty viranomaisen ylläpitämä vapaaehtoinen pelikieltorekisteri, johon kuluttaja voi rekisteröidä itsensä ja valita ajanjakson, jona aikana haluaa kieltää itseltään kaiken tunnistautuvana tapahtuvan rahapelaamisen. Kaikki lisenssin omaavat toimijat velvoitetaan tarkastamaan aina pelaamisen yhteydessä pelikieltorekisteristä, ettei kyseinen asiakas ole kieltänyt itseltään rahapelaamista.
Raha-automaattien hajasijoituksesta luovutaan ja ne siirretään Veikkauksen operoimiin pelisaleihin. Veikkauksen pelisaleissa, pois lukien kasinot, pelaaminen määrätään tapahtumaan tunnistautuneena.
Veikkaus jaetaan kahteen osaan, joista toinen toimii yksinoikeuspuolella ja toinen lisenssipuolella. Jakoa tehtäessä olisi syytä ottaa oppia Ruotsin ja Tanskan järjestelmämuutosten yhteydessä tehdyistä virheistä. Sekä Svenska Spelin että Danske Spilin osalta uuteen rahapelijärjestelmään siirtymisessä yhtiöille annettiin kilpailuoikeudellisesti kestämätöntä etua aikaisempiin yksinoikeusmalliin perustuviin käytänteisiin pohjautuen. Tanskassa asiasta käytiin vuosikausia oikeutta ja lopulta tuomioistuin päätyi ratkaisuun, jonka mukaan toimet olivat olleet kilpailulainsäädännön vastaisia. Tästä ei kuitenkaan enää voitu määrätä sanktioita ja itse vahinko oli jo tapahtunut.
Osittainen lisenssimalli skenaariossa tällä hetkellä järjestelmän ulkopuolisina toimijoina olevat rahapeliyhtiöt hakisivat lisenssin toimia Suomessa ja voisivat tämän jälkeen toimeenpanna ja markkinoida tuotteitaan yhdenvertaisesti Veikkauksen lisenssijärjestelmään siirtyvän osan kanssa. Toisinpäin käännettynä tämä tarkoittaisi sitä, että lisenssin alla olevissa tuoteryhmissä Veikkaus voisi kilpailla tasavertaisesti asiakkaista samoilla säännöillä kuin muutkin merkittävät Suomen markkinassa toimivat lisenssiyhtiöt. Edelleen jäisi toki jonkin verran muuta järjestelmän ulkopuolista rahapelitoimintaa, jota ei koskisi samat säädökset, mutta onnistuneella lainsäädännöllä tuo vuoto voitaisiin pitää suhteellisen pienenä.
Puhdas lisenssimalli
Puhtaassa lisenssimallissa ei yksinoikeuden piiriin jätettäisi mitään tuoteryhmiä vaan kaikkeen rahapelaamiseen olisi saatavissa lisenssi. Lisenssiehdot voisivat vaihdella eri tuoteryhmien välillä merkittävästikin. Euroopassa on perinteisesti vähintään lottopelit jätetty yksinoikeuden piiriin. Akateemisesti tarkastellen tuossa ei ole mitään johdonmukaisuutta, koska yksinoikeusjärjestelmiä on yleensä perusteltu pelihaittojen ehkäisyllä. Tuoteryhmässä, joka aiheuttaa kaikista vähiten pelihaittoja yksinoikeusmallin käyttäminen kieliikin ainoastaan fiskaalisten syiden huomioimiselta.
Puhtaassa lisenssimallissa iso ero suhteessa osittaiseen lisenssimalliin olisi verokäytänteissä. Osittaisen lisenssimallin verokanta pitää olla suhteellisen matala, jotta järjestelmä onnistuu kanavointitavoitteen täyttämisessä. Puhtaassa lisenssimallissa esimerkiksi fyysisten raha-automaattien osalta verokanta voisi olla merkittävästi korkeampi kanavointikyvyn pysyessä edelleen hyvänä. On toki huomioitavaa, että liian korkea verokanta voi tässäkin tapauksessa aiheuttaa vuotoa järjestelmän ulkopuolelle – tässä tapauksessa aidosti laittomaan tarjontaan. Esimerkiksi Ruotsissa on jo pitkään ollut merkittävässä määrin juuri laitonta raha-automaattitoimintaa. Tällaisen toiminnan rantautumista Suomeen pitää pyrkiä välttämään viimeiseen asti. Toinen selkeästi korkeamman verokannan kestävä tuoteryhmä olisi lottopelit. Pelien matalat palautusprosentit ja isot liikevaihdot mahdollistavat erittäin hyväkatteista rahapelitoimintaa, jonka liberalisoinnista valtion tulisi ottaa itselleen kuuluva osa korkeamman verokannan kautta.
Puhtaassa lisenssimallissa iso kysymys olisi Veikkauksen rooli ja rakenne. Yksi iso valtiollinen toimija, jolla olisi hallussa määräävä markkinaosuus ei olisi avoimen kilpailun kannalta optimaalinen ratkaisu. Luontevaa olisikin jakaa Veikkaus osiin ja ainakin jotkut osat olisivat mahdollisia listatta pörssin. Luontevaa olisi sekin ratkaisu, että valtio ei jäisi omistajaksi mihinkään rahapeliyhtiöön, vaan ohjaisi markkinoita ainoastaan lainsäädännön kautta ja keräisi tuotot verotuksen ja lisenssimaksujen avulla.
Tässä raportissa puhdasta lisenssimallia on tarkasteltu seuraavien toimenpiteiden toteuttamisen kautta:
Lisenssitoimijoiden markkinointia ja myynninedistämistoimia ei rajoiteta merkittävästi.
Toteutetaan keskitetty viranomaisen ylläpitämä vapaaehtoinen pelikieltorekisteri, johon kuluttaja voi rekisteröidä itsensä ja valita ajanjakson, jona aikana haluaa kieltää itseltään kaiken tunnistautuvanatapahtuvan rahapelaamisen. Kaikki lisenssin omaavat toimijat velvoitetaan tarkastamaan aina pelaamisen yhteydessä pelikieltorekisteristä, ettei kyseinen asiakas ole kieltänyt itseltään rahapelaamista.
Raha-automaattitoimintaan myönnetään lisenssejä, joiden perusteella raha-automaatteja voi pitää ikärajavalvotuissa pakoissa kuten anniskeluoikeuden omaavissa ravintoloissa sekä yökerhoissa. Raha-automaatteja pelattaisiin ainoastaan tunnistautuneena ja käytettävät panokset sekä maksimitappiorajat määriteltäisiin erikseen lainsäädännön kautta.
Koska kaikki rahapelaaminen olisi monilupajärjestelmän piirissä, ei pakottavaa syytä Veikkauksen pilkkomiselle tässä skenaariossa olisi. Vaikka osiin jakaminen tuntuisi luontevalta ratkaisulta, tässä mallinnuksessa koko Veikkauksen tuotto käsitellään yhtenä kokonaisuutena yhteiskunnalle syntyvänä tuottona. Mikäli Veikkaus olisi pilkottuna osiin ja vietynä pörssiin, tuotto arpajaisverolla vähennettynä menisi toki yhtiön omistajille. Tässä tapauksessa kuitenkin yhteiskunnan osuus tarkastelujaksolla tulisi ansaittua jo yhtiön myynnistä saaduilla tuotoilla. Lisäksi yhtiö maksaisi muiden lisenssiyhtiöiden tapaan valtiolle veroja ja lisenssimaksuja.
Tässä kappaleessa esitellään eri skenaarioiden mahdollisia vaikutuksia rahapelaamisen kokonaisuuteen sekä rahapelaamisesta syntyviin tuottoihin Suomessa. Rahapeleistä syntyvillä tuotoilla yhteiskunnalle tarkoitetaan tässä tarkastelussa valtion omistaman rahapeliyhtiön (Veikkaus) tuottoja sekä valtion perimiä arpajaisveroja. Muitakin tuottoja yhteiskunnalle olisi mahdollista tunnistaa. Tällaisia ovat mm. Veikkauksen sekä tulevaisuudessa mahdollisesti muidenkin toimijoiden tilittämät arvonlisäverot, rahapelaamisen aiheuttamat työllisyysvaikutukset sekä muusta rahapelaamiseen liittyvästä toiminnasta kuten esimerkiksi markkinoinnista syntyvät yhteiskunnalliset tuotot. Selkeyden vuoksi tämä kokonaisuus on jätetty tämän tarkastelun ulkopuolelle ei vähiten siksi, että niiden vaikutus kokonaisuuteen on yhteiskunnan taholta rajallinen.
Käytettävä arpajaisverokanta voi vaihdella periaatteessa hyvinkin laajasti. Tämän raportin laskennoissa on oletettu yksinoikeusjärjestelmien arpajaisverokannan olevan nykyisen suuruinen 12 prosenttia pelikatteesta. Vastaavasti monilupajärjestelmien arpajaisverokannaksi on laskelmissa oletettu olevan Ruotsin käytössä olevan verokannan mukainen 18 prosenttia pelikatteesta. Monilupajärjestelmiä on toteutettu paljon korkeammillakin verokannoilla, mutta rahapelijärjestelmän kanavointikyvyn kannalta Ruotsin mallin mukaisen verokannan käyttäminen raportin pohjana on perusteltua. Mikäli Suomessa jossain vaiheessa päätettäisiin siirtyä monilupajärjestelmään, tulee eri verokantojen vaikutukset yhteiskunnan tuottoihin ja rahapelijärjestelmän kanavointikykyyn arvioida erikseen.
Muiltakin osin on huomattava, että yksittäisten rahapelijärjestelmien mallien sisällä on olemassa aikaisemmissa kappaleissa mainittujen tekijöiden lisäksi lukemattomia muitakin vaihtoehtoja yksityiskohtaisemman toteutuksen osalta. Niiden vaikutukset taloudellisiin seurauksiin voivat olla merkittäviä. Tässä esitettävää tarkastelua ei täten voida pitää millään muotoa minään ainoana totuutena, vaan mieluumminkin yhtenä lähestymisenä hyvin monimutkaiseen asiakokonaisuuteen.
Skenaariomallinnuksessa käytetyt Veikkauksen luvut vuosilta 2017–2019 ovat yhtiön vuosikertomuksesta poimittuja. Vuodesta 2020 alkaen käytetään arvioita, joita tehtäessä on huomioitu eri malleissa vaihtuvat toimenpiteet esimerkiksi peliongelmien ehkäisemiseksi tehtävien toimenpiteiden vaikutuksista liiketoiminnalliseen tulokseen.
Rahapelijärjestelmän ulkopuolisille toimijoille sekä lisenssimalleissa uusille lisenssitoimijoille luvut ovat arvioita sekä menneiden että tulevien vuosien osalta. Arvioiden pohjana on käytetty usean eri lähteen arvioita sekä kokonaismarkkinan että ulkomaille pelaamisen kehityksestä tuleville vuosille. Näitä on edelleen tarkennettu huomioiden oletettujen toteutettavien toimenpiteiden vaikutusarvioilla.
Esitetyissä skenaarioissa vuosien 2019–2021 lukujen välillä esiintyy selviä epäjatkuvuuskohtia. Syynä tälle on vuoden 2020 koronakriisin vaikutus. Vuoden 2020 pelaamisessa on huomioitava fyysisten peliautomaattien sekä Veikkauksen omien pelipisteiden kiinniolo maaliskuulta kesään asti. Vastaavasti niin Veikkauksen kuin järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden urheiluvedonlyönti on kärsinyt merkittävästi koronakriisin lopetettua urheilutoiminnan lähes kaikkialta maailmassa. Joku osa poisjääneestä rahapelaamisesta on korvautunut toisenlaisena rahapelaamisena, mutta koronakriisin kokonaisvaikutus suomalaisten asiakkaiden rahapelaamiseen kokonaisuutenaan on ollut merkittävästi pelaamista vähentävä. Sitä miten koronakriisi edelleen vaikuttaa eri tuoteryhmien pelaamiseen syksyllä 2020 sekä vuoden 2021 aikana, ei voida vielä kovin hyvin ennustaa. Näissä skenaariolaskelmissa oletetaan rahapelaamisen lähes normalisoituvan Suomessa syksyn 2020 aikana. Mahdollinen toinen aalto sekä siitä seuraavat vaikutukset voivat pienentää vuoden 2020 ja 2021 pelikatelukuja vielä merkittävästi.
Mahdollisten muutosten ajankohdat skenaariomallinnuksessa poikkeavat toisistaan. Yksinoikeusmallien osalta muutosten on arvioitu tapahtuvan vuoden 2021 toisella vuosipuoliskolla, joka olisi aikaisin mahdollinen ajankohta muutokselle, mikäli ne toteutettaisiin käynnissä olevan arpajaislakihankkeen puitteissa. Monilupajärjestelmien osalta muutos on arvioitu tapahtuvan vuoden 2022 alusta. Tältä osin aikataulu ei ole kovin realistinen, mutta sillä on saavutettu kolmen vuoden mallinnusperiodi uudelle järjestelmälle niin, että rahapelaamisen kokonaistason järkevä arvioiminen tässä aikaikkunassa on vielä mahdollista. Ruotsissa uuteen rahapelijärjestelmään siirtyminen kesti melko tarkkaan vuoden siitä, kun lopullinen päätös siirtymisestä tehtiin. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että mallinnuksessa käytettävän aikataulun pitäminen edellyttäisi rahapelijärjestelmän muuttamispäätöstä vielä vuoden 2020 aikana.
Eri skenaarioiden arvioidut pelikate-, kanavointikyky- ja tuottoarviot
Taulukko 1: Tiukka yksinoikeus
2017
2018
2019
2020e
2021e
2022e
2023e
2024e
Veikkaus
1778
1759
1691
1352
1282
1160
1130
1088
Offshore
250
290
310
290
290
305
320
340
yhteensä
2028
2049
2001
1642
1572
1465
1450
1428
V %osuus
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
81,6 %
79,2 %
77,9 %
76,2 %
Yhteiskunta
1234
1225
1212
933
885
800
780
751
Taulukko 2: Supistuva yksinoikeus
2017
2018
2019
2020e
2021e
2022e
2023e
2024e
Veikkaus
1778
1759
1691
1352
1288
1202
1172
1139
Offshore
250
290
310
290
345
392
432
467
yhteensä
2028
2049
2001
1642
1633
1594
1604
1606
V %osuus
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
78,9 %
75,4 %
73,1 %
70,9 %
Yhteiskunta
1234
1225
1212
933
889
829
809
786
Taulukko 3: Kilpailukykyinen yksinoikeus
2017
2018
2019
2020e
2021e
2022e
2023e
2024e
Veikkaus
1778
1759
1691
1352
1294
1231
1223
1215
Offshore
250
290
310
290
340
382
418
455
yhteensä
2028
2049
2001
1642
1634
1613
1641
1670
V %osuus
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
79,2 %
76,3 %
74,5 %
72,8 %
Yhteiskunta
1234
1225
1212
933
893
849
844
838
Taulukko 4: Osittainen lisenssimalli
2017
2018
2019
2020e
2021e
2022e
2023e
2024e
Veikkaus
1778
1759
1691
1352
1294
1242
1218
1202
Lisenssi
0
0
0
0
0
321
364
422
Offshore
250
290
310
290
345
156
172
188
yhteensä
2028
2049
2001
1642
1639
1719
1754
1812
V %osuus
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
79,0 %
72,3 %
69,4 %
66,3 %
kanavointi%
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
79,0 %
90,9 %
90,2 %
89,6 %
Yhteiskunta
1234
1225
1212
933
893
853
845
845
Taulukko 5: Puhdas lisenssimalli
2017
2018
2019
2020e
2021e
2022e
2023e
2024e
Veikkaus
1778
1759
1691
1352
1294
1222
1192
1178
Lisenssi
0
0
0
0
0
368
462
560
Offshore
250
290
310
290
345
156
172
188
yhteensä
2028
2049
2001
1642
1639
1746
1826
1926
V %osuus
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
79,0 %
70,0 %
65,3 %
61,2 %
kanavointi%
87,7 %
85,8 %
84,5 %
82,3 %
79,0 %
91,1 %
90,6 %
90,2 %
Yhteiskunta
1234
1225
1212
933
893
848
846
855
Tutkittaessa eri skenaarioiden yhteiskunnalle kertyvän tuoton kehitystä on helppo tulla johtopäätökseen, että rahapelijärjestelmän liberalisoinnilla yhteiskunnan rahapelaamisesta saamat tuotot kasvaisivat. Samaan aikaan kasvaisi merkittävästi myös rahapelaamisen kokonaispelikate eli asiakkaiden rahapeleihin häviämä rahamäärä. Monessa yhteydessä korkea kokonaispelaamisen määrä on yhdistetty korkeaan ongelmapelaamisen tasoon. Tässä tarkastelussa noin suoraan johtopäätökseen ei ole mitään syytä. Erityisesti tiukasti säädeltyjen yksinoikeusmallien tuloksena kokonaispelaamien varmasti laskisi, mutta suuri osa laskusta tapahtuisi täysin harmittomassa rahapelaamisessa. Malleissa ongelmainen rahapelaaminen ohjautuisi kasvavissa määrin järjestelmän ulkopuolelle, eikä aleneva kokonaisrahapelikate kuitenkaan johtaisi siihen, että peliongelmat merkittävästi vähenisivät.
Tiukassa yksinoikeusmallissa järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kasvu onnistutaan hetkeksi pysäyttämään käyttöönotettavien rajoitusten ansiosta, jonka jälkeen kasvu jatkuu huomattavasti maltillisempana kuin muissa skenaarioissa. Mallinnuksen pohjana on tältä osin käytetty Norjasta saatuja kokemuksia rahaliikenteen estoista järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvan rahapelaamisen estämiseksi. Tiukan yksinoikeuden skenaariossa kokonaispelaamisen määrä laskisi viiden vuoden ajanjaksolla lähes 30 prosenttia. Rahapelijärjestelmän kanavointikyky jatkaisi skenaariossa laskemistaan, mutta pysyisi vuoden 2024 osalta vielä yli 75 prosentissa.
Supistuvassa yksinoikeudessa Veikkauksen pelikate laskisi nopeasti, vaikka ei toki yhtä nopeasti kuin tiukan yksinoikeuden skenaariossa. Samaan aikaan kokonaispelaamisen taso vakiintuisi noin 1,6 miljardin tasolle vuosittain, joka vastaa 20 prosentin laskua vuoden 2019 tasoon verrattuna. Veikkauksen pelikatteen lasku näkyisi vastaavan kokoisena kasvuna järjestelmän ulkopuolisilla toimijoilla. Pelaamisen siirtyminen Veikkaukselta järjestelmän ulkopuolisille toimijoille näkyisi kanavointikyvyn menetyksenä. Skenaarion mukaan rahapelijärjestelmän kanavointikyky olisi vuoteen 2024 mennessä enää 71 prosenttia. Tässä vaiheessa on hyvä muistaa, että tämä skenaario kuvaa parhaiten tämän hetken tilanteen mukaista etenemistä.
Vaikeasti toteutettavissa olevassa kilpailukykyisen yksinoikeuden skenaariossa pelaamisen siirtyminen Veikkaukselta järjestelmän ulkopuolisille toimijoille olisi edelliseen skenaarioon verrattuna merkittävästi hitaampaa. Kokonaan siirtymän pysäyttäminen ei ole realistista. Tässä skenaariossa koronaviruksen sekä 2021 odotettavissa olevan hajasijoitettujen raha-automaattien pakkotunnistautumisen vaikutuksena lähelle 1,6 miljardin tasoa putoava kokonaispelikate alkaa taas kasvaa vuosina 2023 ja 2024. Skenaarion mukaan kokonaispelaaminen olisi 2024 kuitenkin vielä yli 15 prosenttia pienempää kuin mitä se oli 2019. Järjestelmän kanavointikyky asettuisi tässä skenaariossa kahden muun yksinoikeusmallin väliin ollen 2024 noin 73 prosenttia.
Osittaisen lisenssimallin skenaariossa yli puolet järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvasta rahapelaamisesta saataisiin siirrettyä lisenssitoiminnan alle. Veikkauksen tasapuolinen mahdollisuus kilpailla markkinassa aiheuttaisi sen pelikatteen laskun hidastumisen hyvin lähelle nollatasoa. Tämä vastaa hyvin Tanskan ja Ruotsin kokemuksia monilupajärjestelmään siirtymisen yhteydessä. Toki on syytä huomata, että Suomen tilanne poikkeaa monilta osin noista kahdesta eikä suoraa päättelyä niiden pohjalta voi Suomen kehityksen osalta tehdä. Kokonaispelaaminen kasvaisi suhteessa yksinoikeusmallien skenaarioihin melkoisesti, mutta siitä huolimatta vuoden 2024 kokonaispelaamisen taso olisi edelleen 10 prosenttia matalampi kuin mitä se oli vuonna 2019. Järjestelmän kanavointikyky olisi noin 90 prosentin luokkaa ja Veikkauksen markkinaosuus laskisi jo lähelle 65 prosenttia.
Puhtaassa lisenssimallissa Veikkauksen pelikate olisi hieman matalampaa kuin osittaisessa lisenssimallissa lähinnä lottopelien sekä fyysisten raha-automaattien kilpailuasetelman takia. Järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen määrä kuvitellaan tässä tilanteessa identtiseksi osittaisen lisenssimallin skenaarion kanssa, mutta luonnollisesti lisenssitoimijoiden pelikate kasvaisi selvästi uusien tuoteryhmien tullessa lisenssinalaisiksi. Tässä skenaariossa vuonna 2024 lähestyttäisiin vuoden 2019 kokonaispelaamisen tasoa, vaikka se yhä jäisi hieman pienemmäksi. Järjestelmän kanavointikyky pysyy tässä skenaariossa yli 90 prosentin tasossa ja Veikkauksen markkinaosuus laskee lähelle 60 prosenttia.
Eri mallien tuotontekokyvyssä ei ole vielä kertaluokan eroja vuoteen 2024 mennessä. Merkittävä syy tälle on se, että lisenssimalli olisi tuossa vaiheessa ollut käytössä malleissa vasta kolme vuotta. Kehitys eri mallien välillä on kuitenkin viimeisenä vuotena täysin eri suuntaista ja seuraavina vuosina tuotontekokyvyssä ero repeää merkittävästi suuremmaksi. Yli viiden vuoden päähän pelimarkkinan kehitystä on käytännössä mahdoton luotettavasti ennustaa, mutta kuvassa 3 on mallinnettu tilannetta sellaisella perusolettamuksella, että vuoden 2024 kehitys jatkuisi malleittain vakiona tulevat vuodet. Realistista on odottaa, että kanavointikykynsä menettäneet yksinoikeusmallit faktisesti menettäisivät tuotontekokykyä vielä merkittävästi tätä nopeammin.
Kuva 3: Yhteiskunnan tuottojen kehitys 2020–2028 eri skenaarioilla (M€)
Kuten aiemmin on kerrottu, skenaarioiden laskennan tarkkuus ei voi kovin hyvä olla, ellei mallia määritetä vielä merkittävästi tarkemmin. Tämän selvityksen puitteissa tuota ei nähdä tarpeelliseksi tehdä. Skenaariolaskennan perusteita sekä tuloksia esitellään malleittain tarkemmin liitteessä 1.
Peliongelmien määrien kehitys eri skenaarioissa
Peliongelmien määrien kehityksen arvioiminen eri skenaarioissa ei ole helppoa. Kuten aikaisemmin tässä raportissa on kerrottu, 2020-luvun digitaalinen rahapeliympäristö on hankala rahapelaamisen aiheuttamien haittojen vähentämisen näkökulmasta erityisesti silloin, kun tehtävät toimenpiteet kohdistuvat vain osaan markkinatoimijoista. Peliongelmaisten pelaamisen rajoittaminen tässä osassa siirtää ongelmapelaamisen helposti toisaalle. Erityisen haitallista tämä on silloin, kun siellä mihin pelaaminen siirtyy, tarjonta on haitallisempaa kuin siellä, mistä siirtymä tapahtui.
Perustuen eri Pohjoismaiden kokemuksiin ei voi päätyä siihen johtopäätökseen, että yksinoikeusjärjestelmän oikeutuksena käytetty peliongelmien ehkäiseminen toimisi mitenkään paremmin yksinoikeusjärjestelmässä kuin se toimisi monilupajärjestelmässä. Yksinoikeusjärjestelmän kykyä rajoittaa peliongelmia heikentää merkittävästi järjestelmän huonompi kanavointikyky. Edelleen on pääteltävissä, että mitä pienemmäksi yksinoikeusjärjestelmän kanavointikyky laskee, sitä huonommin tavoite peliongelmien estämisestä on toteutettavissa.
Tässä raportissa tarkastellun tiukan yksinoikeuden skenaarion mukaista rahapelipolitiikkaa johdonmukaisesti harrastaneessa Norjassa peliongelmat eivät ole laskeneet viime vuosina, mieluumminkin päinvastoin. Vastaavasti osittaisen lisenssimarkkinan skenaarion mukaisesti rahapelejä säädelleen Tanskan peliongelmat eivät ole kasvaneet uuden järjestelmän aikana, vaikka kokonaispelaaminen on kasvanut yli neljänneksellä. Käytettävissä olevan tiedon valossa näyttää siltä, että tiukalla säätelyllä onnistutaan kokonaispelaamista toki vähentämään, mutta vähennys tapahtuu lähinnä ongelmattoman pelaamisen osuudesta. Käytännössä tiukalla säätelyllä on saatu aikaan tilanne, jossa ongelmaisen rahapelaamisen suhteellinen osuus on isompi kuin mitä se on liberaalimman säätelyn malleissa.
Peliongelmien määrän vähentäminen on pidettävä rahapelipolitiikan ytimessä yhdessä pelaamisesta yhteiskunnalle saatavien tuottojen kanssa. On kuitenkin uskallettava ymmärtää, ettei pelkkä kokonaispelaamisen lasku automaattisesti vähennä peliongelmia. Peliongelmaisten auttamisen näkökulmasta olisi tärkeää tunnistaa ongelmainen pelaaminen, mahdollistaa avun saaminen sitä tarvitseville sekä pyrkiä estämään uusien rahapeliongelmien synty. Tämä onnistuu joka tapauksessa parhaiten tilanteessa, jossa peliongelmainen pelaa rahapelijärjestelmään kuuluvan toimijan rahapelejä. Esitetyissä skenaarioista erityisesti tiukka sekä supistuva yksinoikeus ovat malleja, joissa tiukalla sääntelyllä ongelmapelaamista siirtyisi runsaasti rahapelijärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden kautta tapahtuvaksi.
Järjestelmäskenaariot asiakkaiden sekä sidosryhmien näkökulmasta
Tiukka yksinoikeus
Tiukassa yksinoikeusmallissa rahapelitoimintaa rajoitetaan voimakkaasti. Tiukoilla säädöksillä pyrittäisiin rajoittamaan sekä yksinoikeudella toimivaa Veikkausta että Suomessa ilman lupaa toimivia kansainvälisiä peliyhtiöitä.
Asiakkaat huomaavat muutoksen nykyiseen tilanteeseen verrattuna monin eri tavoin. Jotta Veikkauksen pelien pelaaminen olisi yleensäkään mahdollista, pitäisi asiakkaan rekisteröidyttävä Veikkauksen asiakkaaksi ja kaikki pelaaminen tulisi tapahtumaan tunnistautuneena.
Pelaamiseen tulisi merkittävästi lisää pakollisia rajoituksia sekä rahan- että joidenkin pelien osalta myös ajankäytössä. Asiakkaan kokonaispelaamista rajoitettaisiin pakollisella kaikkea rahapelaamista koskevalla kulutusrajalla.
Ammattimainen rahapelaaminen tai aktiivinen harrastuspelaaminen taitopeleissä perustuu isoilta osin riittävän liikevaihdon kierrättämiseen pienellä odotusarvoedulla pelien läpi. Tiukat tappiorajat Veikkauksen peleissä estäisivät tällaisen pelaamisen ja siirtäisivät kaiken isommilla panoksilla tapahtuvan rahapelaamisen lähes kokonaan järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden kautta tapahtuvaksi. Veikkauksen poolipohjaiset taitopelit kuten Vakio, Moniveto sekä Toto-pelit kärsisivät voimakkaasta liikevaihdon laskusta, eikä pelien toimivuudesta tulevaisuudessa pienentyneiden jakosummien takia olisi varmuutta.
Raha-automaattien pelaaminen onnistuisi tiukassa yksinoikeudessa ainoastaan Veikkauksen omissa pelisaleissa. Raha-automaattien hajasijoituksesta luopuminen poistaisi niistä maksetut sijoituspaikkakorvaukset kokonaan. Pakollisen asiakkaan tunnistamisen aiheuttama kuponkipelien pelaamisen väheneminen pienentäisi niistäkin maksettavia asiamiespalkkioita. Näin ollen Veikkauksen asiamiesten pelimyynnistä saamat korvaukset romahtaisivat dramaattisesti ja nykyisen laajuisen asiamiesverkoston ylläpitäminen muuttuisi kannattamattomaksi. Myyntiverkoston rajukin supistaminen voisi olla mahdollista tässä skenaariossa.
Veikkauksen mahdollisuudet osallistua kansainvälisiin yhteispeleihin, kuten esimerkiksi EuroJackpottiin tai Ruotsin ravien yhteispooleihin, vähenisi tai jopa poistuisi kokonaan. Veikkaus ei toisi markkinoille uusi tuotteita ja palveluita pelaajille sekä vähentäisi rahapelien markkinointiaan merkittävästi.
Järjestelmän ulkopuolisille peliyhtiöille pelaamista rajoitettaisiin ensisijaisesti rahansiirtojen mutta mahdollisesti myös tietoliikenteen estotoimenpiteillä. Pelaaminen ulkomaisille peliyhtiöille sekä Paf:ille muuttuisi merkittävästi aikaisempaa hankalammaksi. Kansainvälisten kokemusten perusteella pelaaminen voisi silti edelleen jatkua, mutta esimerkiksi rahansiirtojen viiveet voisivat kasvaa asiakkailla mittaviksi. Arvioitaessa rahansiirtoestojen vaikutusta järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kokoluokkiin paras vertailukohta on Norja, jossa tällaiset tiukat estot ovat käytössä. Norjan tulosten perusteella olisi perusteltua odottaa järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen vähenevän 15–20 prosenttia, mikäli rahansiirtojen esto otettaisiin Suomessa käyttöön.
Asiakkaan näkökulmasta tiukka yksinoikeus olisi mahdollisista malleista ylivoimaisesti ikävin. Veikkauksen tuote- ja palvelukehityksen rajoitukset jättävät pelaajan asiakaskokemusta koko ajan kauemmas kansainvälisen tarjoaman tasosta. Samaan aikaan järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvasta pelaamisesta yritetään yhteiskunnan toimesta tehdä mahdollisimman hankalaa. Asiakas joutuisi tekemään valinnan merkittävästi kansainvälistä tasoa huonomman asiakaskokemuksen ja jonkintasoisen kansalaistottelemattomuuden väliltä.
Veikkauksen edunsaajien saama valtionavustus putoaisi merkittävästi ja edunsaajien tuki rahapelijärjestelmälle olisi vaarassa rapautua. Erityisesti huippu-urheilun tuki järjestelmälle olisi vaarassa loppua, koska siellä olisi nähtävissä kasvavat rahavirrat esimerkiksi mahdolliseen monilupajärjestelmään siirryttäessä. On kuitenkin huomioitava, että kasvavat rahavirrat koskisivat lähinnä isoimpia lajeja sekä niissä huippu-urheilua. Liikuntapaikkarakentaminen sekä pienempien lajiliittojen aseman kehityssuunta ratkeaisi valtion budjetin käsittelyssä.
Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta tiukentuneet markkinointi- ja viestintäsäädökset aiheuttaisivat nykyistä vähemmän tuloja Veikkaukselta sekä tietyltä osin myös järjestelmän ulkopuolisilta toimijoilta. Tällaisessa tilanteessa olisi odotettavissa mediayhtiöiden tekemää lobbausta monilupajärjestelmään siirtymisen puolesta.
Supistuva yksinoikeus
Kuten edellä on todettu, niin käsitellyistä skenaarioista supistuva yksinoikeus kuvaa eniten tällä hetkellä vallitsevaa tilannetta ja sen vuoksi tässä vaihtoehdossa ei juuri tapahdu muutoksia asiakkaan näkökulmasta. Asiamiespisteisiin sijoitettujen raha-automaattien pelaaminen on mahdollista 2021 alkaen ainoastaan tunnistautuneena pelaaville, mutta muita Veikkauksen pelejä voisi halutessaan edelleen pelata anonyymisti asiamiesverkostossa. Veikkauksen omissa pelisaleissa pakkotunnistautuminen saattaisi tulla voimaan joko vuonna 2022 tai 2023.
Raha-automaattien pelaamiseen tulisi viranomaisten määrittämät tiukat maksimitappiorajat. Veikkauksen digitaaliseen kanavan pelirajakokonaisuuteen tulee lisää pelaamisen hallinnan välineitä, mutta pakollisia maksimipelaamisrajoja ei otetaan käyttöön. Fyysisten raha-automaattien sekä digitaalisen kanavan pelirajoituskokonaisuudet olisivat toisistaan riippumattomia.
Veikkaus ei lanseeraisi uusia pelituotteita niin paljoa kuin vanhoilla peliyhteisöillä oli menneinä vuosina tapana lanseerata. Rahapelien pelaamista ulkomaisille peliyhtiöille ei estetä, mutta yhtiöt eivät saisi edelleenkään tehdä Suomessa pelien markkinointitoimenpiteitä. Pelaajan näkökulmasta järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden pelit muuttuisivat pikkuhiljaa aikaisempaa kiinnostavimmiksi Veikkauksen tarjoaman polkiessa paikallaan.
Veikkauksen asiamiesten saamat korvaukset rahapelaamisesta pienenisivät merkittävästi. Raha-automaattien pakkotunnistautuminen vähentää niiden pelaamista merkittävästi ja leikkaa vastaavasti niistä maksettavia sijoituspaikkakorvauksia, ellei korvauksen tasoa muuteta. Kokonaisuudessaan fyysisen kanavan rahapelaaminen on ollut laskussa, eikä kehitys tässä skenaariossa tältä osin muuttuisi mihinkään. Veikkauksen nykyisen laajuisen asiamiesverkon ylläpitäminen muuttuisi haastavaksi ja odotettavissa olisi verkon supistumien ainakin jossakin määrin.
Veikkauksen edunsaajien saama valtionavustus putoaisi merkittävästi ja edunsaajien tuki rahapelijärjestelmälle olisi vaarassa rapautua. Erityisesti huippu-urheilun tuki järjestelmälle olisi vaarassa loppua, koska siellä olisi nähtävissä kasvavat rahavirrat esimerkiksi mahdolliseen monilupajärjestelmään siirryttäessä. On kuitenkin huomioitava, että kasvavat rahavirrat koskisivat lähinnä isoimpia lajeja sekä niissä huippu-urheilua. Liikuntapaikkarakentaminen sekä pienempien lajiliittojen aseman kehityssuunta ratkeaisi valtion budjetin käsittelyssä.
Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta ei välttämättä olisi odotettavissa Veikkauksen markkinointiostojen uudelleen vähenemistä, vaan vuoden 2019 laskettu markkinointitaso voisi säilyä myös tulevina vuosina. Toisenlainen kehityskin toki olisi mahdollinen, eli Veikkauksen markkinointiin käyttävä rahamäärä voi laskea edelleen tässä skenaariossa.
Kilpailukykyinen yksinoikeus
Kilpailukykyisessä yksinoikeusmallissa Veikkaus toimisi monissa asioissa hyvin samankaltaisesti kuin miten isoimmat kansainväliset rahapeliyhtiöt toimivat nykyään. Veikkauksella olisi mahdollisuus kehittää tuotteitaan ja palveluita melko vapaasti ja yhtiö voisi tarjota asiakkaille hyvin samantyyppisiä palveluja kuin mitä kilpailijat tekevät.
Veikkaus voisi kehittää uusia tuotteita yhteistyössä ulkomaisten toimijoiden kanssa ja yhteiset pelituotteet lisääntyisivät nykyisestä. Asiakkaan kannalta tarjolle tulisi eri tuoteryhmissä yhä suurempia voittosummia kasvaneiden poolikokojen myötä. Uudet kansainväliset pelituotteet tulisivat Veikkauksen tarjoamaan nopeammin keventyneiden viranomaiskäytänteiden mahdollistamina.
Veikkauksen asiakasetuohjelman periaate voisi mahdollisesti muuttua jopa perustumaan pelaamisesta palkitsemiseen, jolla paljon pelaavat asiakkaat saisivat merkittävästikin nykyistä enemmän etuja. Tämän, kuten koko kilpailukykyisen yksinoikeusmallinkin, EU-oikeudellinen kestävyys olisi kuitenkin kyseenalainen. Vastuullisuus olisi kaikesta huolimatta edelleen tärkeä osa Veikkauksen toimintaa, muttei enää kokonaan sen toimintaa määräävä tekijä.
Asiamiespisteisiin sijoitettujen raha-automaattien pelaaminen olisi mahdollista ainoastaan tunnistautuneena, mutta muu rahapelaaminen olisi mahdollista asiamieskanavassa edelleen myös tunnistautumattomana. Veikkauksen myyntipaikkojen määrä vähenisi digitalisoitumisen myötä pikkuhiljaa muttei dramaattisesti. Veikkauksen pelien markkinointi todennäköisesti lisääntyisi jonkin verran. Pelaaminen kansainvälisille yhtiöille sujuisi hyvin samankaltaisesti kuin tällä hetkellä.
Veikkauksen asiamiesten saavat korvaukset rahapelaamisesta pienenisivät tässäkin yksinoikeusskenaariossa. Raha-automaattien pakkotunnistautuminen vähentää niiden pelaamista merkittävästi ja leikkaa vastaavasti niistä maksettavia sijoituspaikkakorvauksia, ellei korvauksen tasoa muuteta. Kokonaisuudessaan fyysisen kanavan rahapelaaminen on muutoinkin ollut laskussa, eikä kehitys tässä skenaariossa tältä osin muuttuisi mihinkään. Veikkauksen nykyisen laajuisen asiamiesverkon ylläpitäminen muuttuisi haastavaksi ja odotettavissa olisi verkon supistumien ainakin jossakin määrin.
Veikkauksen edunsaajien saama valtionavustus putoaisi nykyisestä, mutta sen laskuvauhti olisi merkittävästi hitaampaa kuin muissa yksinoikeusmalleissa. Edunsaajien tuki rahapelijärjestelmälle voisi säilyä vahvempana pitempään kuin muissa yksinoikeusskenaarioissa.
Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta kilpailukykyinen yksinoikeus voisi tuoda kasvavia liikevaihtoja. Veikkaus palaisi kilpailemaan markkinaosuuksista ja tämä saattaisi merkitä markkinointiin käytettävien rahamäärien kasvua.
Osittainen lisenssimalli
Osittaisessa lisenssimallissa asiakkaan vaihtoehdot lisääntyisivät suurimmassa osassa pelituotteita. Veikkauksen yksinoikeus koskisi vain lottopelejä, fyysisiä raaputusarpoja sekä raha-automaatteja. Muissa peleissä tarjolla olisi useiden, jopa monien kymmenien, peliyhtiöiden tuotteita ja palveluita. Käytännössä tämä tarkoittaisi pelien ja palveluiden määrän kasvua ja pelaamisen ehtojen paranemista ainakin osassa tuotteita. Joissakin tuoteryhmissä kuten esimerkiksi kiinteäkertoimisessa urheiluvedonlyönnissä kova kansainvälinen kilpailu on arkipäivää Veikkaukselle jo nyt ja näissä tuoteryhmissä pelaamisen ehdot vastaavat jo nyt pitkälti lisenssimallien vaatimuksia eikä merkittäviä muutoksia niissä olisi odotettavissa.
Osittaisessa lisenssimallissa Veikkaus jaettaisiin kahteen erilliseen yhtiöön, joiden toiminta erotettaisiin toisistaan. Asiakkaan tulisi rekisteröityä kummankin yhtiön asiakkaaksi erikseen, kuten hänen tulisi tehdä myös muille mahdollisille yhtiöille, joiden tuotteita hän haluaa pelata.
Yksinoikeuden piiriin jäävissä tuotteissa ei juuri tapahtuisi muutoksia, mutta raha-automaattien sijoittelusta asiamiespisteisiin todennäköisesti luovuttaisiin ja raha-automaattipelaaminen siirtyisi tapahtuvaksi ainoastaan Veikkauksen omissa pelipaikoissa.
Kaikki Suomessa lisenssillä toimivat peliyhtiöt kuuluisivat suomalaisen kuluttajasuojan ja rahapelivalvonnan piiriin. Pelaajien kuluttajansuoja paranisi monin eri tavoin. Mahdolliset riitatilanteen pelaajien ja peliyhtiöiden välillä ratkaistaisiin kotimaassa. Merkittävä uudistus olisi koko rahapelaamista koskeva pelikieltorekisteri, jonka avulla asiakas voisi estää itseltään kaiken rahapelaamisen.
Markkinoilla toimisi edelleen myös ilman lisenssiä olevia pelijärjestelmän ulkopuolisia yhtiöitä, mutta niille pelaamista pyrittäisiin estämään mahdollisimman tehokkaasti. Lisenssialaisen toiminnan kilpailuehtojen ollessa riittäviä ei asiakkaille merkittävissä määrin syntyisi tarvetta pelata järjestelmän ulkopuolisille toimijoille. Käytännössä tällä tarkoitetaan sopivaa arpajaisverokantaa sekä riittävän väljää toimintakehikkoa pelien toimeenpanossa sekä markkinoinnissa.
Veikkauksen asiamiesten saavat korvaukset pienenisivät skenaariossa merkittävästi. Raha-automaattien hajasijoituksesta luopuminen poistaisi niistä maksetut sijoituspaikkakorvaukset kokonaan. Kuponkipelien osalta Veikkauksen pelien pelaaminen saattaisi pysyä noin ennallaan. Jossain määrin on mahdollista, että jotkut lisenssitoimijat voisivat tarjota pelejään myös fyysisessä kanavassa. Tuosta saattaisi muodostua joillekin asiamiehille lisäansioita. Tanskassa uudet lisenssiyhtiöt aloittivat toimintansa vain digikanavassa, mutta muutamat yhtiöistä ovat myöhemmin laajentaneet toimintaansa myös asiamieskanavaan.
Veikkauksen edunsaajien asema muutoksen yhteydessä muuttuisi merkittävästi. Oletuksena on, että kaikki rahapelaamisesta syntyvät tuotot siirtyisivät suoraan valtion budjettiin, josta niitä jaettaisiin normaalien budjettikäytänteiden mukaisesti eteenpäin. Jossain määrin mahdollinen malli olisi toki Veikkauksen tuottojen jakaminen edelleen vanhan mallin mukaisesti korvamerkittynä eri edunsaajaryhmille. Tässä tapauksessa ainoastaan uusilta lisenssitoimijoilta perittävä arpajaisvero kulkisi valtion budjetin kautta.
Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta osittainen lisenssimalli kasvattaisi merkittävästi yhtiöiden liikevaihtoja. Veikkaus palaisi kilpailemaan markkinaosuuksista ja uudet toimijat Suomessa markkinoisivat palveluitaan huomattavasti. Avoimen kilpailun markkinan markkinointikulujen kokoluokasta saa hyvän kuvan, kun vertaa Suomessa ja Ruotsissa rahapeliyhtiöiden markkinointiin käytettyjen varojen suhdetta. Ruotsissa rahapelien markkinointiin käytetään noin kymmenkertainen määrä rahaa suhteessa Suomen tilanteeseen.
Puhdas lisenssimalli
Puhdas lisenssimalli olisi asiakkaan silmin monilta osin samanlainen kuin edellä kuvattu osittainen lisenssimalli. Merkittävin ero olisi kaikkien lisenssin omaavien peliyhtiöiden mahdollisuus tarjota kaikkia rahapelejä. Tarjonnan laajuus ja asiakkaan parantuneet peliehdot voisivat koskea tässä mallissa esimerkiksi lottopelejä sekä mahdollisesti myös raha-automaatteja. Monilupajärjestelmään siirtyvää raha-automaattitoimintaa säädeltäisiin erittäin tiukoilla rajoitteilla, joilla rajattaisiin mm. automaattien sijoituspaikkoja sekä niiden peliehtoja.
Puhtaassa lisenssimallissa kaikki rahapelaaminen siirrettäisiin tunnistautuvana tapahtuvaksi ja sitä kautta asiakkaan mahdollisuus kieltää itseltään rahapelaaminen pelikieltorekisterin kautta laajenisi koskemaan kaikkea rahapelijärjestelmän piirissä tapahtuvaa rahapelaamista.
Veikkauksen asiamiesten asema saattaisi muuttua merkittävästikin. Aikaisemmin raha-automaatille sijoituspaikan tarjonnut yrittäjä voisi hakea lupaa omille raha-automaateille tai ottaa tiloihinsa jonkun toisen tahon operoimia raha-automaatteja. Muun pelaamisen ohella olisi mahdollista syntyä erilaisia konsepteja, joissa rahapelien asiamiesmyynti kasvattaisi sitä tekevien yhtiöiden liikevaihtoja. Olisi myös mahdollista, että uudet lisenssitoimijat aloittaisivat myyntiyhteistyön asiamiestoimijoiden kanssa. Periaatteessa olisi myös mahdollista, että nykyiset isoimmat asiamiehet hakisivat itselleen rahapelitoiminnan lisenssiä.
Veikkauksen edunsaajien asema muutoksen yhteydessä muuttuisi lopullisesti. Muutoksen yhteydessä kaikki rahapelaamisesta syntyvät tuotot siirtyisivät suoraan valtion budjettiin, josta niitä jaettaisiin normaalien budjettikäytänteiden mukaisesti eteenpäin. Erityisesti urheilulla voisi olla hyviäkin mahdollisuuksia saada kasvavia sponsorituloja uusilta lisenssitoimijoilta.
Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta puhdas lisenssimalli kasvattaisi merkittävästi yhtiöiden liikevaihtoja. Veikkaus tai sen toisistaan erotetut osat palaisivat kilpailemaan markkinaosuuksista ja uudet toimijat Suomessa markkinoisivat palveluitaan huomattavasti.
Kokonaisanalyysi
Suomen rahapelipolitiikka on saavuttanut tilanteen, jossa nykylinjalla ei voida järkevästi juurikaan pidemmälle enää jatkaa. Kansallinen rahapelimonopoli ei enää pysty menestymään tarkoituksenmukaisesti 2020-luvun globaalissa digitaalisessa rahapeliympäristössä. Aikaisempi Suomessa käytössä ollut kolmen peliyhteisön malli pystyi tuottamaan riittävän kilpailukykyistä palvelua suomalaisille asiakkaille. Yhden yhtiön mallissa lainsäädännön sekä erityisesti siitä johdettujen tulkintojen tiukentumisen takia Veikkaus ei ole enää riittävän kilpailukykyinen pärjätäkseen markkinassa. Nykymallin seurauksena on ollut ja tulee jatkossakin olemaan kotimaisten rahapelituottojen väheneminen sekä jäljelle jäävän rahapelaamisen siirtyminen aiempaa enemmän järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden pelipalveluihin.
Tämän suuntainen kehitys voisi olla yhteiskunnallisesti hyväksyttävää, jos samalla koettujen peliongelmien määrissä tapahtuisi merkittävää laskua. Tällaista ei kuitenkaan ole ollut Suomessa havaittavissa ja kuten esimerkiksi Norjan tuoreet peliongelmatutkimukset osoittavat, edes merkittävästi tiukemmalla peliongelmien ehkäisyyn tähtäävällä yksinoikeusmallilla ei peliongelmia ole pystytty vähentämään. Ongelmaksi on muodostunut ongelmaisen rahapelaamisen siirtyminen rahapelijärjestelmän ulkopuolelle viimeistään siinä vaiheessa, kun pelaaja on saavuttanut yksinoikeusyhtiön enimmäispelaamisen rajat.
Rahapelaamisen voimakas digitalisoituminen erityisesti Pohjoismaissa on aiheuttaneet tilanteen, jossa rahapelien tarjonta on runsasta sekä ajasta ja paikasta riippumatonta. Ongelmapelaamisen estämiseksi ei yhden toimijan toimenpiteillä pystytä saavuttamaan merkittäviä tuloksia siitäkään huolimatta, että ko. toimija nimellisessä yksinoikeudessa toimisikin. Mitä pienemmän osan rahapelaamisesta yksinoikeus pystyy itselleen kanavoimaan, sitä pienempi mahdollisuus on onnistua hillitsemään ongelmaista rahapelaamista ainoastaan yksinoikeustoimijan toimenpiteillä.
Luotettavaa tutkimustietoa ongelmapelaajien pelikäyttäytymisestä digitalisoituneessa rahapeliympäristössä on saatavilla hyvin vähän. Suomen osalta selvää lienee se, että järjestelmän ulkopuolelle suuntautuvassa pelaamisessa ongelmaisesti pelaavien suhteellinen osuus on merkittävästi isompi kuin Veikkauksen palveluun pelaamisessa. Osalla kansainvälisistä peliyhtiöistä käytänteet esimerkiksi rahapelien suurkulutuksesta palkitsemisessa ovat sellaisia, jotka vakiinnuttavat ongelmapelaajien pelipaikaksi kyseisten yhtiöiden pelipalvelut.
Kokonaisuudesta voidaan todeta, että Suomessa on saavutettu sama tilanne kuin aiemmin ensin Tanskassa ja sittemmin Ruotsissa. Monopolijärjestelmän kanavointikyky on murentunut tasolle, jossa järjestelmän yhteiskunnalle tuottama rahamäärä jää vähäisemmäksi kuin mitä tuottoja olisi saatavilla muuttamalla rahapelijärjestelmä monilupapohjaiseksi. Samaan aikaan on nähtävissä se, että monopolijärjestelmä ei pysty ehkäisemään rahapeliongelmia yhtään tehokkaammin kuin mitä tuloksia olisi saavutettavissa lisenssijärjestelmässä. Tanskassa ja Ruotsissa havahduttiin aikanaan samaan tilanteeseen ymmärrettäessä, että EU-oikeudelliset näkökulmat estävät monopolijärjestelmän tehokkaamman turvaamisen käytännössä kokonaan. Molemmissa maissa ratkaisuksi muodostui rahapelijärjestelmän muuttaminen osin lisenssipohjaiseksi. Sama ratkaisu lienee edessä Suomessa.
Suomessa valtiovallan nopeaan tilanteeseen havahtumisessa on kuitenkin vaikea uskoa. Veikkauksen tuottojen jakoon liittyvät poliittiset kytkökset ovat taanneet olemassa olevalle rahapelijärjestelmälle käytännössä kaikkien puolueiden tuen. Tässä on ihan viime aikoina alkanut tapahtua lievää irtiottoa joidenkin puolueiden piirissä. Odotettavissa onkin, että joku tai jotkut merkittävistä puolueista kääntävät jossain vaiheessa linjansa monilupajärjestelmän taakse.
Hallitusohjelmassa on joka tapauksessa edelleen sitouduttu vahvasti yksinoikeusjärjestelmän jatkumiseen ja sen pohjalta valmistellaan edelleen uutta lainsäädäntöä ilman, että vaihtoehtoisista ratkaisuista ja niiden vaikutuksesta kokonaisuuteen tehtäisiin edes selvityksiä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sinällään välttämätön järjestelmän kokonaismuutos monilupapohjaiseksi viivästyy mahdollisesti vuosia. Samaan aikaan valtion omistaman peliyhtiön tuotontekokyky heikkenee ja yhtiön markkina-arvo laskee. Koska järjestelmän muutos on edessä väkisinkin jossain vaiheessa, kannattaisi muutos tehdä vielä siinä vaiheessa, missä Veikkauksen markkinaosuus sekä markkina-arvo olisivat mahdollisimman suuria.
Suuntaviivoja mahdollisen monilupajärjestelmän pohjaksi
Rahapelipoliittisesti tärkeimmät tarkastelunäkökulmat ovat yhteiskunnan rahapelaamisesta saama tuotto sekä pelaamisesta aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset ongelmat. Kummankaan osalta yksinoikeusjärjestelmässä pysyminen ei tarjoaisi monilupajärjestelmää parempia tuloksia. Rahapelijärjestelmän rakenne sinällään ei määrittele merkittävästi pelaamisesta aiheutuvien haittojen kasvua tai vähenemistä. Yhteiskunnan tuottojen voi sen sijaan hyvin varmasti sanoa olevan isompia monilupajärjestelmässä. On hyvin vaikea perustella sitä, miksi Suomessa ei olisi yhteiskuntapoliittisesti järkevää käynnistää lakivalmistelua rahapelijärjestelmän vaihtamiseksi monilupajärjestelmäksi.
Monilupajärjestelmään siirryttäessä päätavoitteena tulee olla kyetä luomaan rajapelijärjestelmä, joka onnistuu kanavoimaan suomalaisten rahapelaamisen lisenssin lunastaneiden toimijoiden kautta tapahtuvaksi. Luonnollisesti rahapelijärjestelmän vastuullisuuteen pitää kiinnittää suuri huomio. Pelihaittojen esto sekä peliongelmaisten auttaminen pitää onnistua paremmin kuin on onnistunut yksinoikeusmallien voimassaollessa. Seuraavassa tarkastellaan näiden tekijöiden vaikutuksia tarkemmin. Tässä raportissa ei tarkoitus määritellä tarkempaa sitä, minkälainen monilupajärjestelmä Suomeen kannattaisi kehittää. Yksi määräävistä tekijä tuon suhteen on poliittinen tahtotila Veikkauksen roolista monilupajärjestelmässä. Riippuen siitä, mitä valtio haluaa Veikkauksesta tulevaisuudessa, on monilupajärjestelmä räätälöitävissä tämä tahtotila huomioiden.
Kanavointikyvyn varmistaminen
Kanainväliset peliyhtiöt ovat valmiita maksamaan järkevissä määrin lisenssistä saadakseen luvan toimia virallisesti Suomen markkinoilla. Vastapainoksi ne odottavat mahdollisuuksia markkinoida tuotteitaan ja palveluitaan sekä sitä, ettei lainsäädännöllisesti aseteta sellaisia rajoitteita, jotka heikentäisivät merkittävästi mahdollisuutta kilpailla järjestelmän ulkopuolista tarjontaa vastaan. Oleellista on ymmärtää, että lisenssijärjestelmän ulkopuolisia toimijoita jää joka tapauksessa edelleen runsaasti ja niille pelataan ainakin jossain määrin. Mitä enemmän lainsäädännössä rajoitetaan järjestelmään kuuluvaa rahapelitoimintaa sen isomman toimintatilan järjestelmän ulkopuolinen pelitoiminta saa. Ja sitä heikommaksi muodostuu rahapelijärjestelmän kilpailukyky. Laajemmin kuvattuna voidaan sanoa, että riittävän laaja ja mielenkiintoinen luvallinen pelitarjonta ehkäisee luvattoman tai jopa rikollisen tarjonnan syntymistä.
Kanavointikyvyn varmistamiseksi on helppo tunnistaa kaksi selkeää asiakokonaisuutta, joiden on oltava kunnossa. Ensinnäkin käytettävän verokannan tulee olla riittävän kilpailukykyinen peliyhtiöiden näkökulmasta. Toiseksi peliyhtiöiden markkinointia ja myynninedistämistä ei saa rajoittaa liikaa. Vastuullisuusmielessä olisi houkuttavaa luoda lainsäädäntöön merkittäviä rajoitteita rahapelaamisen markkinoinnille, mutta jos sillä aiheutetaan rahapelijärjestelmän kanavointikyvyn merkittävä lasku, ei päätavoitteessa onnistumisen mahdollisuudet parane yhtään vaan ne heikkenevät.
Pelihaittojen estäminen sekä peliongelmaisten auttaminen
Pelihaittakeskustelun nouseminen rahapelipolitiikan keskiöön viimeisen vuosikymmenen aikana on ainakin osittain johtunut yksinoikeusjärjestelmän oikeuttamisperusteista EU-oikeuden näkökulmasta. Monilupajärjestelmään siirryttäessä tätä vaadetta ei enää ole. Se ei saa kuitenkaan tarkoittaa sitä, että peliongelmien ehkäisyä ei pidettäisi yhtenä rahapelipolitiikan päätavoitteista. Samalla on ymmärrettävä, että tämän tavoitteen saavuttamiseksi ei ole eduksi pyrkiä liikaa rajoittamaan ongelmapelaajien pelaamista järjestelmään kuuluville toimijoille. Tämä johtaisi ainoastaan ongelmapelaamisen uudelleen siirtymistä rahapelijärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden palveluihin.
Fyysisen rahapelaamisen osalta ongelmapelaamisen estoon tähtäävät toimenpiteet voivat monilupajärjestelmässä olla huomattavasti tiukempia, jos on olemassa vahva ymmärrys siitä, että järjestelmään olisi muilta osin kanavointikykyinen. Käytännössä nämä toimenpiteet kohdistuisivat merkittävältä osin fyysisten raha-automaattien pelaamiseen. Ongelmaisen pelaamisen estäminen raha-automaateilla siirtäisi tämän pelaamisen suurelta osin johonkin muuhun rahapelaamiseen. Mikäli korvaava tuote olisi edelleen rahapelijärjestelmään kuuluvan toimijan, ei haitallista vuotoa rahapelijärjestelmän ulkopuolelle tapahtuisi.
Yhtenä vaihtoehtona olisi hyödyllistä selvittää, voitaisiinko uusi lainsäädäntö toteuttaa esimerkiksi hyviä tuloksia saaneen Tanskan järjestelmän mukaisesti mahdollistamaan raha-automaattien laajankin tarjoamisen ikärajavalvotuissa tiloissa pienillä panoksilla.
Peliongelmien laajuuden ymmärtämiseksi ja ongelmaisesti pelaavien auttamiseksi kaikki rahapelaaminen tulisi saada tunnistautuvan tapahtuvan pelaamisen piiriin. Olisi selvitettävä, pysytäänkö luomaan järjestelmä, jossa viranomaisille kerättäisiin tietoa yksittäisten henkilöiden pelaamisesta eri lisenssitoimijoiden palveluissa. Näin muodostettavasta tiedosta olisi nykyistä merkittävästi helpompaa muodostaa kokonaiskuvaa ongelmaisesta rahapelaamisesta Suomessa. Edelleen olisi syytä selvittää, minkälainen pelikäyttäytyminen indikoi mahdollista peliongelmaa ja minkälaisen pelikäyttäytymisen jälkeen yksittäinen lisenssitoimija voitaisiin velvoittaa ottamaan yhteyttä asiakkaaseen peliongelmia ja niiden estämistä koskevan tiedon välittämiseksi.
Fiskaaliset vaikutukset
Yhteiskunnan rahapelaamisesta saamat tuotot tulevat seuraavina vuosina laskemaan huomattavasti riippumatta siitä, minkälaisella rahapelijärjestelmällä rahapelit Suomessa toimeenpannaan. Fyysisten raha-automaattien pelaamiseen jo tulossa olevat muutokset pakkotunnistatutumisen sekä automaattien määrän vähentämisen osalta tulevat laskemaan rahapelimarkkinan kokoa merkittävästi.
Monilupajärjestelmään siirryttäessä isoin taloudellinen vaikutus kohdistuu nykyisiin Veikkauksen tuotoista avustuksia saaviin tahoihin. Rahapelaamisesta syntyvä yhteiskunnallinen tuotto pienenee ja se tultaneen siirtämään osaksi yleisiä budjettivaroja. Hyvin todennäköisesti kaikki tällä hetkellä tuottoja saavat tahot eivät rahapelituottoja enää jatkossa saisi.
Mielenkiintoiseksi tilanne mennee osan edunsaajista kohdalla. Monilupajärjestelmässä uudet toimijat markkinassa hakevat itselleen yhteistyö- ja sponsorikumppaneita. Erityisesti urheilijat ja urheiluseurat ovat maailmalla solmineet runsaasti kumppanuuksia rahapeliyhtiöiden kanssa. Nykyisessä mallissa Veikkauksen tuotoista urheilulle ja liikunnalle maksettavat avustukset kohdistuvat merkittävässä määrin joko liikuntapaikkarakentamiseen tai urheilun lajiliitoille sekä järjestöille. Monilupajärjestelmän mallissa muusta kuin yhteiskunnan saamasta tuotosta syntyvät urheilun tulovirrat kohdistunevat enemmän suorittavaan portaaseen.
Gambling Guru 