Does the proposed Finnish gambling legislation make sense or not?

I have written this column for (published February, 1st), and Conor Porter has partly modified the text.

The Ministry of the Interior Affairs has published a proposal for Finland’s new gambling legislation early in January.

The preparatory work done by the officials lasted for almost one year. I think that they did a great job, as Covid-19 certainly made the process significantly more complicated and, nevertheless, the work was done on schedule. The outcome of the work was also excellent given the assignment of the task. Officials are not responsible for the fact that the political mandate of the work was anything but sensible.

The aim of Finland’s current Government Program is to secure Veikkaus’ monopoly and operating conditions. In addition to this, the objective is to combat gambling problems and to channel gambling to Veikkaus’ responsible and controlled offering.

The Government Program also states that other gambling companies’ marketing will be addressed, and ways will be sought to restrict gambling to other gambling operators’ sites.

Based on the gambling policy guidelines mentioned above set out in the Government Program, the Ministry of the Interior Affairs set up a working group in early 2020 to prepare the guidelines for Finland’s new gambling legislation. The starting point for the legal reform was that the Finnish gambling system would continue to be based on a monopoly system.

Therefore, the working group did not have the opportunity to carry out such proper preparatory work as analyzed and sought the best possible solution as a basis for the Finnish gambling system. The mandate stated unequivocally that the preparation should be based on a monopoly model. Therefore, well-functioning licence-based models in other countries were not even studied.

I have stated on many occasions that I am always, in principle, objected to monopolies. On the other hand, during my Veikkaus-years, I’ve understood that there are business areas where competition should be limited. Gambling is definitely an activity that states must regulate because of potential problems.

However, this does not mean that a monopoly is automatically the best solution for restricting operations. It is lousy preparation if not all possible sensible alternatives are analyzed, but one of the essential things is decided without examining them. On what grounds can the Finnish Government claim that, in preparing the matter, it has promoted the interests of its citizens in the best possible way by prohibiting the examination of possible better alternatives?

As a whole, the proposal for new gambling legislation is a huge disappointment. Maybe I expected too much when I hoped to see things change. Now I feel that just a few changes are promised, and they are taking some things in the wrong direction. Hopefully, even concerning the gambling problems, there are developments in the right direction. But I am not sure about it.

The number of gambling problems in Finland has changed incomprehensibly little during the 21st century compared to the fact that gambling has increased significantly. The share of Finns suffering from gambling problems has been at the level of about 3% from year to year.

Instead, the number of people suffering from serious gambling problems has increased somewhat, and I hope that the new legislation will help this unfortunate development. I will return to this topic shortly after commenting on the policies made on physical slot machines.

The Finnish gambling policy’s core problem has been the discrepancy between business profit expectations and the responsibility requirements set at the same time. The Finnish state has not been able to decide which issue it considers more important. Therefore Veikkaus, the monopoly operator, has had challenges in understanding what the owner wants from it.

Revenue expectations have been high, but at the same time, instruments to respond to competition have not been allowed to be used. It now seems evident that responsibility has gained and is gaining more weight. On the positive side, the choice has finally been made, but I think it is far too late and no longer enough to save the situation. Now there is a significant risk that the gambling problems will not develop in the desired direction. At the same time, gambling profits will collapse, and above all, Veikkaus will permanently lose its future competitiveness.

Mandatory identification for gambling is coming, which is now introduced a few weeks ago in physical slot machines. The requirement to register for other gambling products will take effect over a few years. It is a good reform in terms of responsible gambling, but it is also a reform that will significantly impact the decrease in gambling revenue. The potential positive impact of identified gambling on business is based on the utilization of customer data.

However, it seems that Veikkaus’ ability to use data as a modern business company will be restricted or even denied. This shows that decision-makers have no understanding of what can be done with customer data. Using it is not automatically the same thing as adding gambling problems. It seems that the Finnish state no longer even wants Veikkaus to operate a profitable business anymore, but at most just put its products on offer, as was the case in the 1980s. I’m sorry on behalf of Veikkaus’ knowledgeable and skillful employees because they do not get to do the job properly.

There have been significant changes in slot machine operations over the past year. Veikkaus voluntarily decided to reduce the number of those machines a lot. However, the number of slot machine locations did not decrease in almost the same proportion. The change that has now come into force, making slot machine play only possible for registered customers, is a good thing. The explanatory memorandum to the new law states that slot machines’ placement should aim for solutions that minimize the gambling problems.

However, many would like to see slot machines removed from public open spaces, but that is not the case. I have never understood why slot machines can be kept in entirely open spaces in Finland. Slot machines are an integral part of gambling, but I think the machines’ correct location would be mainly in arcades and other age-restricted areas, following the Danish model. However, this is not the case in Finland, even after the new gambling legislation.

One of the most positive reforms of the proposed legislation is the clarification of the marketing of gambling. The premise is that marketing should be moderate and channel gambling to games that don’t cause so many problems. The weakness of the current legislation in force has been the definition of marketing and product information provision.

Several years ago, I was among those who planned the current gambling marketing policies, and I am ready to raise my hand and admit a mistake (as in basketball). I am glad that from the new legislation, the possibility to share product information is removed. Appropriate legislation should contain as few interpretations as possible, and the situation now seems to be improving.

The introduction of payment blocking will cause my blood pressure to rise. It could be the best solution for everyone, that I advise you to read a blog written by Aki Pyysing on the subject ( – unfortunately only in Finnish). However, it is enough to say that this reform makes no sense.

The reform’s economic impact is entirely non-existent, and this will not reduce gambling problems, so why is such nonsense done? In light of Norway’s experience, the blockings may restrict banks and major payment companies’ activities. Still, they will be replaced very soon by new service providers beyond the control.

Personally, the most exciting reform proposal is the opportunity for Veikkaus, or its subsidiary, to start a new type of business. I was the CEO of that kind of subsidiary, Veikkaus Solutions Ltd, and most recently, my job in Veikkaus was to prepare for re-starting a new business. Now it seems that Veikkaus would again have the opportunity to establish a subsidiary for non-gambling activities. The intention is for the subsidiary to provide gambling products and services to other operators and not engage in consumer gambling activities.

This is an excellent thing in the long run. Sales contracts for gambling products and services today are based almost exclusively on the revenue share model. The compensation received by the selling company is based on how much the customers of the buying company end up buying those products.

Hopefully, the Finnish authorities will not interpret such sales for gambling purposes. A massive opportunity for Veikkaus, which is still one of the best lotteries globally, would be to start international B2C gambling operations. Selling gambling products directly to customers in other countries would generate significantly more revenue than trading among gambling companies. However, B2C operations are not possible under the Finnish monopoly system. It would have been one additional primary reason for moving to a license-based system.

In conclusion, the answer to my question in the title is NOT. This reform, as a whole, makes no sense. I consider it a much better option to omit this proposed change altogether and move on to the licence-based system’s preparation. The rationale for the licence-based model would be worth its own separate column.


Haluan heti alkuun sanoa muutaman varoituksen sanan. Tämä blogi on täysin erilainen edellisiin kirjoituksiini verrattuna. Itse asiassa tämä ei ole edes blogi sanan varsinaisessa merkityksessä. Tekstiä on 36 sivua ja sen lukeminen varsinkin mobiililaitteella on varmasti hankalaa – pyydän asiaa anteeksi jo etukäteen!

Julkaisen tämän tekstin yleisön pyynnöstä. Rahapelialan konsulttiyritykseni, The Finnish Gambling Consultants Oy, julkaisi viime kesänä selvityksen Suomen rahapelimarkkinan tilanteesta. Teimme tuon raportin ilman toimeksiantoa, minkä vuoksi halusimme saada edes jotain korvausta työajastamme ja päätimme myydä raporttia. Moni on pyytänyt raporttia luettavaksi, mutta ilmaiseksi emme ole sitä halunneet antaa. Tässä blogitekstissä tuo raportti nyt kuitenkin tulee kaikkien luettavaksi. Tosin lähinnä teknisten syiden, mm. tekstin ja kuvien muotoilu, takia olen jättänyt joitakin tietoja pois. Teknisten syiden takia blogin ulkoasu on myös hieman heikko, koska omat kykyni eivät riitä muotoilujen muuttamiseen dokumenttityypistä toiseen – koittakaa kestää.

Korona-pandemia on vaikuttanut Suomen rahapelimarkkinaan enemmän kuin viime kesänä ennakoimme. Veikkauksen rahapelaamisesta syntyvä pelikate on vähentynyt vielä enemmän kuin arvelimme sen putoavan. Tämä muutos pitäisi ottaa huomioon tekemissämme laskelmissa, mutta emme ole ainakaan vielä tehneet kyseistä päivitystä. Toinen tarvittava päivitys pitäisi tehdä vaihtoehtoisiin malleihin, joihin pitäisi lisätä laskelmat muutama viikko sitten jätetyn uuden rahapelilainsäädännön mahdollisista vaikutuksista. Katsotaan hieman myöhemmin, onko noille päivityksillä aikaa ja todellista tarvetta.


Tässä selvityksessä tarkastellaan Suomen rahapelimarkkinan ja -politiikan tilannetta sekä hahmotetaan suuntaa niiden mahdolliselle tulevaisuuden kehitykselle. Jossain määrin tämän työn taustana voidaan pitää vuonna 2019 julkaistua Kilpailu- ja Kuluttajaviraston selvitystä ”Rahapelijärjestelmät – Suomi ja muut maat”. Siinä oli hyvin dokumentoitu muutamia erilaisia rahapelijärjestelmiä ja samalla kuvattu erilaisia lainsäädännöllisiä mahdollisuuksia rahapelaamisen organisoimiseksi. Selvityksessä ei kuitenkaan ollut arvioitu eri vaihtoehtojen toteutettavuutta Suomen olosuhteissa eikä mahdollisen toteutuksen vaikutuksia rahapelipoliittisten päätavoitteiden eli yhteiskunnan saaman taloudellisen tuoton sekä rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen estämisen näkökulmasta. Tämä selvitys keskittyy enemmän näihin teemoihin.

Tämän selvityksen ensimmäisessä osassa kuvataan hyvin yleisellä tasolla Suomen rahapelijärjestelmän ja rahapelaamisen kehitystä 2000-luvulla. Tavoitteena ei ole ollut dokumentoida lainsäädäntöä ja siinä tapahtuneita muutoksia tai siihen vaikuttaneita asioita siinä määrin, että tätä selvitystä voitaisiin pitää minkäänlaisena kattavana dokumentaationa aiheesta. Taustoituksella on tavoitteena ainoastaan pyrkiä muodostamaan Suomen arpajaislainsäädäntöä ja rahapelimarkkinaa tarkemmin tuntemattomille lukijoille kuva siitä, miten rahapelijärjestelmä on muodostunut sellaiseksi kuin se tällä hetkellä on ja mitä ongelmia nykytilanteeseen liittyy.

Selvityksen toisena osana on analyysien ja mallinnusten pohjalta laadittu arviointivaihe. Sen tarkoituksena on esitellä mahdollisia erilaisia vaihtoehtoisia rahapelijärjestelmiä ja puntaroida niiden soveltuvuutta Suomeen.

Tämän selvityksen puitteissa tarkastellaan asioita vain suomalaisen rahapelaamisen näkökulmasta. Veikkauksen mahdolliset kansainvälisen liiketoiminnan mahdollisuudet niin B2B kuin B2C puolella jätetään tämän tarkastelun ulkopuolelle. On toki suotavaa pitää mielessä EU-oikeudelliset näkökulmat, joiden perusteella Veikkauksen yksinoikeusasema kotimaassa pitkälti estää sen mahdollisuudet toimia vapaasti kilpailluilla markkinoilla muissa EU-maissa. Mikäli Suomen rahapelijärjestelmää päätettäisiin liberalisoida, avaisi se oletettavasti Veikkaukselle merkittävästi enemmän mahdollisuuksia kansainväliseen liiketoimintaan suhteessa tilanteeseen, jossa Suomessa säilyisi nykyisenlainen yksinoikeusjärjestelmä.


Rahapelijärjestelmä vuoteen 2016 asti

Kolmen rahapeliyhteisön yksinoikeusmalli

Vuoden 2016 loppuun asti Suomen rahapelijärjestelmä perustui kolmen rahapeliyhteisön operoimaan yksinoikeusmalliin. Kullekin yhteisölle oli arpajaislaissa määritelty oma toiminta-alueensa, jotka eivät saaneet olla päällekkäisiä. Rahapeliyhteisöjä olivat Raha-automaattiyhdistys eli RAY, Veikkaus Oy sekä Fintoto Oy. Rahapeliyhteisöjen tuotot ohjattiin yleishyödyllisiin tarkoituksiin.

Rahapelijärjestelmä perustui arpajaislakiin, valtioneuvoston asetukseen rahapelien toimeenpanosta sekä sisäministeriön täsmentäviin asetuksiin esimerkiksi pelisäännöistä. Peliyhteisöjen toimintaa valvoi Poliisihallitus, edunsaajaministeriöt sekä valtiovallan edustajat peliyhteisöjen hallituksissa. Rahapelijärjestelmän virallisena tavoitteena oli rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaaminen, väärinkäytösten ja rikosten estäminen sekä pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja terveydellisten haittojen vähentäminen.

Suomessa toimi neljäskin rahapeliyhteisö eli Ahvenanmaalla maakuntahallituksen luvalla rahapelejä toimeenpannut Ålands Penningautomatförening eli Paf. Maakuntahallituksen lupa mahdollisti raha-automaatti-, kasino-, vedonlyönti- ja arpapelien myymisen Internetissä, Ahvenanmaalla sekä laivoilla.    


RAY oli julkisoikeudellinen yhdistys, jolla oli yksinoikeus raha-automaatti- ja kasinopelitoimintaan Manner-Suomessa sekä lupa kasinon pitämisen. RAY:n jäseninä olivat terveyttä ja hyvinvointia edistävät yleishyödylliset oikeuskelpoiset yhteisöt ja säätiöt. RAY:n tuotot jaettiin vuosittain avustuksina sosiaali- ja terveysjärjestöille. Varsinaisen avustuspäätöksen teki RAY:n hallituksen esityksestä sosiaali- ja terveysministeriö. Avustusten lisäksi RAY:n tuotoista maksettiin sotaveteraanien hoitoa sekä kuntoutusta.

RAY:n liiketoiminta perustui hajasijoitettuihin raha-automaatteihin, omiin pelisaleihin, ravintolapelipöytiin, Helsingin kasinoon sekä vuodesta 2010 alkaen nettikasinoon. Viimeisenä toimintavuotenaan 2016 RAY keräsi pelikatetta hieman yli 800 miljoonaa euroa. Tästä maksettiin sosiaali- ja terveysministeriölle avustuksina 420 miljoonaa euroa.

Veikkaus Oy

Veikkaus oli Suomen valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, jolla oli yksinoikeus toimeenpanna raha-arpajaisia sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelejä Manner-Suomessa. Veikkauksen tuotot jaettiin opetus- ja kulttuuriministeriön toimesta taiteelle, tieteelle, urheilulle ja liikuntakasvatukselle sekä nuorisotyölle.

Veikkauksen pelien pelaaminen tapahtui asiamiespisteissä sekä nettipelissä. Veikkauksen pelit oli jaoteltu kolmeen ryhmään. Lottopelien osuus yhtiön pelikatteesta oli noin 52 %, päivittäisten onnenpelien osuus noin 36 % sekä urheilupelien osuus noin 12 %. Viimeisenä toimintavuotenaan 2016 vanhan Veikkauksen pelikate oli yhteensä lähes 920 miljoonaa euroa. Tuosta syntyi tuottoa yli 580 miljoonaa euroa jaettavaksi edunsaajille.   

Fintoto Oy

Fintoto oli raviurheilun ja hevoskasvatuksen keskusjärjestön Suomen Hippoksen kokonaan omistama osakeyhtiö, jolla oli yksinoikeus hevospelien toimeenpanemiseen Manner-Suomessa. Fintoton tuotto käytettiin raviurheilun ja hevoskasvatuksen tukemiseen Suomessa.

Fintoton pelien pelaaminen tapahtui raviradoilla, asiamiespisteissä tai nettipelin kautta sähköisesti. Viimeisenä toimintavuotenaan 2016 Fintoton pelien pelikate oli hieman yli 60 miljoonaa euroa, josta hevoskasvatuksen ja raviurheilun edistämiseen maksettiin hieman yli 30 miljoonaa euroa.    

Ålands Penningautomatförening

Paf on Ahvenanmaan maakuntahallituksen omistama rahapeliyhteisö, jonka koko tuotto käytetään yleishyödyllisiin tarkoituksiin maakunnassa. Rahapelien toimeenpanosta Ahvenanmaan maakunnassa säädetään erillisellä maakunnan omalla arpajaislailla (landskapslag om lotterier 1966).

Paf:lla on kotimaantoimintojen lisäksi tällä hetkellä lisenssit toimeenpanna rahapelejä myös Espanjassa, Ruotsissa, Latviassa sekä Virossa. Konsernin kokonaispelikate vuonna 2019 oli hieman yli 100 miljoonaa euroa ja liikevoitto noin 26 miljoonaa euroa.

Paf tuomittiin vuonna 2005 korkeimmassa oikeudessa arpajaislain rikkomisesta, kun sen katsottiin markkinoineen nettipelejään Manner-Suomessa. Tässä yhteydessä yhtiöltä kiellettiin aktiivinen Manner-Suomeen kohdistuva toiminta. Konsernin tuotosta valtaosa tulee kuitenkin edelleen Manner-Suomessa asuvilta asiakkailta.

Tavara-arpajaiset ja bingohallit

Varsinaisen rahapelitoiminnan lisäksi Suomessa on ollut mahdollista järjestää tavara-arpajaisia sekä pyörittää bingotoimintaa. Molemmat ovat luvanvaraista toimintaa. Luvan voi saada ainoastaan yleishyödylliset yhteisöt tai säätiöt ja arpajaisten tai bingon tuotot on käytettävä yleishyödylliseen tarkoitukseen. Tavara-arpajaisille luvan voi myöntää poliisilaitokset tai Poliisihallitus. Bingolupia myöntää ainoastaan Poliisihallitus.

Vielä 1990-luvulla Suomessa oli toiminnassa toistasataa bingohallia, mutta niiden määrä on vähentynyt voimakkaasti. Tällä hetkellä Suomessa toimii enää ainoastaan seitsemän bingohallia. Fyysisen bingon suosion laskulle merkittävä tekijä on ollut Veikkauksen toimeenpanema eBingo.

Rahapelaamisen kasvu vanhan rahapelijärjestelmän viimeisinä vuosina

Yksinoikeustoimijoiden rahapelaamisen kasvu

Kolmen rahapeliyhteisön mallissa yhtiöt kilpailivat paitsi järjestelmän ulkopuolista rahapelitarjontaa vastaan myös keskenään, vaikka virallisesti tämä ei ollut järjestelmän tarkoituksena. Rahapelijärjestelmän perusteluna käytetystä pelihaittojen ehkäisystä ei kovin merkittävästi välitetty, vaan kaikkien kolmen rahapeliyhteisön tavoitteena oli tuloksensa optimointi. Kaikissa yhteisöissä keskityttiin tuotteiden ja palveluiden kehittämiseen erityisesti internettiä silmällä pitäen. Suomalainen rahapelaaminen digitalisoitui maailmanlaajuisestikin tarkastellen poikkeuksellisen aikaisin ja nopeasti. Tämä kaikki tarkoitti samalla rahapelaamisen voimakasta kasvua Suomessa. Kuvassa 1 nähdään kolmen rahapeliyhteisön pelikatteen kehitystä vanhan rahapelijärjestelmän viimeisenä kymmenenä toimintavuotena.

Kuva 1: Yksinoikeustoimijoiden pelikatteen kasvu 2007–2016 (M€)

Huomioitavaa kasvussa on erityisesti sen jatkuvuus. Yksinoikeustoimijoiden keräämä pelikate kasvoi jokaisena vuotena ilman poikkeusta. Tämä luo mielenkiintoisen kontrastin, kun kehitystä verrataan vuodesta 2017 alkaneeseen tilanteeseen. Tuon jälkeen jokaisena vuotena yksinoikeustoimijan pelikate on laskenut suhteessa edelliseen vuoteen.

Kuten yllä jo mainittiin, merkittävä pelikatteen kasvun lähde oli rahapelaamisen digitalisaatio. Asiamieskanavissa tapahtuneen pelaamisen määrä oli vuonna 2016 käytännössä sama kuin se oli ollut vuonna 2007. Koko yksinoikeustoimijoiden pelikatteen noin 400 miljoonan euron kasvu oli tullut Internetistä.

Veikkaus oli ollut maailmanlaajuisestikin ensimmäisiä perinteistä asiamiespisteissä tapahtuvaa rahapelitoimintaa pyörittäneitä yhtiöitä, joka avasi asiakkailleen mahdollisuuden osallistua rahapeleihin Internetin välityksellä. Tämä oli tapahtunut jo vuonna 1996. Fintoto avasi oman nettipelinsä vuonna 2002. RAY katsoi pitkään, ettei sen kuulu avata nettikasinoa Suomessa. Internetissä pelattavien kasinopelien suosio kasvoi vauhdilla kuitenkin tästä huolimatta ja merkittävä osa tuosta pelaamisesta tapahtui Paf:in pelisivuilla. Tämä kehitys pakotti RAY:n muuttamaan linjaansa ja viimein vuonna 2010 RAY:n nettikasino avattiin.

Rahapelijärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden rahapelaamisen kasvu

Samalla kun yksinoikeustoimijoiden keräämä pelikate kasvoi Internetissä tapahtuvan pelaamisen suosion lisääntyessä, kasvoi myös järjestelmän ulkopuolelle pelaaminen. Tarkkaa tietoa järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kokoluokasta ei ole saatavilla. Arviot järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen määrästä esimerkiksi vuoden 2007 osalta eroavat eri lähteissä merkittävästi. Vaihteluväli on 40 miljoonasta eurosta aina 130 miljoonaan euroon asti. Vastaavasti vuoden 2016 kohdalla eri arvioiden vaihteluväli on 150 miljoonasta eurosta aina 230 miljoonaan euroon asti. Joka tapauksessa on selvää, että tarkasteluajanjaksolla pelaaminen järjestelmän ulkopuolelle kasvoi merkittävästi.

Rahapelijärjestelmän ulkopuolisille toimijoille pelaaminen keskittyi kahteen tuoteryhmään kasinopeleihin sekä vedonlyöntiin. Tarkasteluajanjakson alkupuolella oli käynnissä voimakas nettipokeri-buumi, joka kanavoitui automaattisesti rahapelijärjestelmän ulkopuolisille toimijoille kotimaisen tarjonnan puuttumisen takia.

Suomen rahapelijärjestelmän ulkopuolinen pelaaminen tapahtui lähinnä ainoastaan digitaalisissa kanavissa. Asiamiespisteissä tai muussa fyysisessä ympäristössä tapahtuvaa laitonta rahapelaamista ei Suomessa ole ollut merkittävissä määrin missään vaiheessa 2000-luvulla.

Suomalaisten rahapelaaminen kansainvälisesti verrattuna

Suomalaiset ovat perinteisesti suhtautuneet rahapelaamiseen myönteisesti ja rahapelien pelaamista on pidetty yleisesti hyväksyttävänä toimintana. THL:n tutkimuksen mukaan valtaosa suomalaista, noin 75–80 prosenttia aikuisväestöstä, on pelannut rahapelejä vähintään kerran viimeksi kuluneen vuoden aikana. Kansainvälisesti verrattuna tämä on yksi maailman korkeimmista väestöosuuksista.

Veikkauksen Etuasiakkuusohjelman (kanta-asiakasjärjestelmä) jäseninä on noin 2,1 miljoonaa suomalaista. Täten lähes joka toinen suomalainen aikuinen on ohjelman jäsenenä. Mikään muu rahapeliyhtiö ei ole onnistunut saamaan yhtä suurta osuutta väestöstä oman kanta-asiakasohjelmansa jäseniksi. Vaikka rahapelaaminen on Suomessa yleistä ja jakaantuu laajalle asiakasjoukolle, niin rahapelaamiseen käytetty kokonaisrahamäärä jakaantuu hyvin epätasaisesti. Arvioiden mukaan eniten pelaavan 10 prosentin pelaajajoukon osuus kaikesta pelaamisen käytetystä rahasta on yli 80 prosenttia.  

Eri maiden rahapelaamisen volyymia on hieman vaikea verrata, koska täsmällisiä tilastoja kaikkien peliyhtiöiden pelaamisen jakaantumisesta eri maiden välillä ei ole saatavissa. Tutkimuslaitos H2GC:n arvioiden perusteella voidaan kuitenkin todeta, että suomalaiset pelaavat rahapelejä väkilukuun suhteutettuna maailmassa joko neljänneksi tai viidenneksi eniten, eikä kolmas sijakaan ole ollut kovin kaukana. Varmasti ainoastaan Australiassa ja Singaporessa rahapeleihin käytetään asukasta kohden merkittävästi enemmän rahaa kuin Suomessa. Euroopan maiden kärkikolmikko tässä tilastossa on Irlanti, Suomi ja Italia. Monessa yhteydessä on annettu ymmärtää, että suuri kokonaispelaamisen määrä automaattisesti tarkoittaisi suurta määrää peliongelmia. Näin suoraviivainen asia ei kuitenkaan ole, vaan tutkimusten mukaan Suomen rahapeliongelmien kokonaismäärä on mieluumminkin noin kansainvälistä keskitasoa.

Vuoden 2017 arpajaislain muutos

Taustaa muutokselle

2010-luvun puoliväliin mennessä oli tullut selväksi, että koko rahapelialan toimintaympäristö oli muuttunut merkittävästi digitalisaation seurauksena. Kotimaiset yksinoikeustoimijat olivat pyrkineet kehittämään tuotteitaan erityisesti digitaalisessa kanavassa, mutta tuolloin voimassa ollut arpajaislaki oli alkanut muodostaa estettä tarvittavalle tuotekehitykselle. Erityiseksi ongelmaksi lainsäädännön näkökulmasta oli muodostunut eri pelityyppien sekoittuminen keskenään digitaalisessa ympäristössä. Tämä oli kärjistynyt erityisesti Veikkauksen sekä RAY:n pelien erotettavuuden osalta. Veikkaus pyrki kehittämään aiempaa nopeampirytmisempiä sekä viihteellisempiä rahapelejä ja samanaikaisesti RAY kasvatti omien peliensä päävoittojen suuruutta. Tämä hämärsi pelien erotettavuutta yhtiöiden välillä. Arpajaislain kolmeen erilliseen yksinoikeuteen perustuva malli oli alkanut asettaa liiallisia rajoituksia peliyhteisöjen tuotekehitykselle ja regulaattorilla oli vaikeuksia määritellä, minkälaisia ominaisuuksia ja pelejä eri yhtiöt saivat ylläpitää. 

Ennen lakihankkeen käynnistämistä tehdyissä esiselvityksissä tunnistettiin peliyhtiöiden yhdistämisen sekä lisäävän rahapeleistä saatavia tuottoja että vähentävän pelien järjestämisestä syntyviä kuluja saavutettavissa olevien synergiaetujen takia. Peliyhtiöiden yhdistämistä perusteltiin edunsaajille tältä pohjalta suoraan kasvavilla tuotoilla. Koska EU-oikeudellisesti peleistä saatavan tuoton käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin ei ole yksinoikeusjärjestelmän oikeuttamisperuste, ei tätä näkökulmaa kuitenkaan virallisissa toimeksiannoissa tai työskentelymateriaaleissa merkittävissä määrin korostettu. Tästä huolimatta on pidettävä selvänä, että yhteiskunta odotti peliyhtiöiden yhdistämisen parantavan rahapelijärjestelmän kanavointi- ja tuotontekokykyjä.

Rahapelijärjestelmä ei ole ollut poliittisesti kiinnostava teema

Väestötutkimusten mukaan suomalaiset ovat perinteisesti olleet tyytyväisiä yksinoikeuteen perustuvaan rahapelijärjestelmään. Vuotta 2017 edeltäneessä kolmen rahapeliyhteisön mallissa toimijat pystyivät huolehtimaan kanavointitehtävästään ja tarjoamaan asiakkailleen riittävän laadukkaat ja monipuoliset tuotteet ja palvelut. Toisaalta rahapelien pelaamista järjestelmän ulkopuolisille peliyhtiöille ei ole Suomessa kriminalisoitu, joten aktiivisilla rahapelaajilla on ollut halutessaan mahdollisuus käyttää digitaalisissa kanavissa muidenkin kuin yksinoikeusyhtiöiden palveluita. Asiakkaiden näkökulmasta ei ole tästä syytä ollut juurikaan tarvetta kritisoida vallitsevaa järjestelmää.

Koska suomalaiset ovat yleisesti ottaen olleet tyytyväisiä vallitsevaa rahapelijärjestelmään, niin järjestelmän oikeellisuus ei missään vaiheessa noussut poliittisesti kiinnostavaksi teemaksi. Suomessa rahapelipolitiikan ratkaisut eivät ole ainakaan toistaiseksi olleet riippuvaisia siitä mitkä puolueet ovat kulloinkin vallassa. Rahapelijärjestelmää ovat lähinnä arvostelleet vain puhtaan markkinatalouden innokkaimmat puolustajat, jotka suhtautuvat kaikkiin monopoleihin kriittisesti.

Kuten jo edellä todettiin, niin rahapeleihin liittyvä poliittinen keskustelu on keskittynyt ennen vuoden 2017 muutosta lähinnä rahapelitoiminnan edunsaajien asemaan ja siihen liittyvän tuotonjaon periaatteisiin.

Vuoden 2017 muutosta suunniteltaessa ei vakavasti edes harkittu eikä myöskään selvitetty muita kuin yksinoikeuteen pohjautuvia vaihtoehtoja.

Vuoden 2017 Lainsäädäntöhankkeen tavoitteet

Uutta arpajaislakia lähdettiin valmistelemaan yksinoikeuteen perustuvan rahapelijärjestelmän säilyttämisen ja vahvistamisen näkökulmasta. Uuden arpajaislain tarkoitukseksi kirjattiin aiempaa selvästi vahvemmin rahapelaamisesta aiheutuvien taloudellisten, sosiaalisten sekä terveydellisten haittojen ehkäiseminen ja vähentäminen. Tämä oli erityisen tärkeää EU:n näkökulmasta, koska uudelle arpajaislaille piti saada EU:n hyväksyntä. Suomelle oli tärkeää, että uusi lainsäädäntö täytti ne oikeuttamisperusteet, joiden mukaan EU:n jäsenvaltiot saivat ylläpitää rahapelaamiseen liittyvää yksinoikeutta. Kuten jo aiemmin on todettu, niin taloudellinen tuotto ei kuulu näihin perusteisiin.

Arpajaislain tavoitteena oli vahvistaa entisestään tiukkaa valtio-ohjausta rahapelipoliittisten tavoitteiden täyttämiseksi. Valtio varasi itselleen oikeuden ohjata rahapelien toimeenpanoa arpajaislain ja sen perusteella annettujen asetusten, viranomaisvalvonnan sekä peliyhtiön omistajaohjauksen avulla. Erikseen noista on huomioitava asetettu tavoite viranomaisvalvonnan tehostamisesta ja uudelleenjärjestämisestä.

Uuden arpajaislain tavoitteeksi asetettiin myös pelitoiminnan tuottojen jakamisen yhdenmukaistaminen eri edunsaajaryhmien välillä.

Uuden arpajaislain voimaantulo ja sen aiheuttamat muutokset

Uusi arpajaislaki tuli voimaan 1.1.2017 ja uusi Veikkaus aloitti toimintansa. Veikkaus on valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, jonka omistajaohjauksesta vastaa valtioneuvoston kanslia. Uusi Veikkaus on samasta nimestä huolimatta eri yhtiö kuin kolmen yhtiön mallissa toiminut Veikkaus-yhtiö.

Veikkauksella on arpajaislain perusteella yksinoikeus kaikkeen rahapelaamisen Manner-Suomen alueella. Veikkauksen tuotto jaetaan valtionavustuksina arpajaislaissa määrätyssä jakosuhteessa entisten kolmen rahapeliyhteisön edunsaajille. Vanhan Veikkauksen edunsaajille jaetaan 53 prosenttia tuotoista opetus- ja kulttuuriministeriön kautta. Entisen RAY:n edunsaajille jaetaan 43 prosenttia tuotoista sosiaali- ja terveysministeriön kautta. Entisen Fintoton edunsaajille jaetaan 4 prosenttia tuotoista maa- ja metsätalousministeriön kautta. 

Uudessa arpajaislaissa Veikkauksen tehtäväksi määrätään harjoittaa rahapelitoimintaa siten, että rahapeleihin osallistuvien oikeusturva taataan, väärinkäytökset ja rikokset pyritään estämään sekä pelaamisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja ehkäistään ja vähennetään.

Arpajaislain uudistuksen yhtenä tavoitteena oli tehostaa viranomaisvalvontaa. Erikseen lainsäädännön esitöissä oli mainittu, että jatkossa Poliisihallituksen resursseja voitaisiin myös aikaisempaa enemmän ohjata arpajaislain vastaisen rahapelitoiminnan valvomiseen. Käytännössä uusi arpajaislaki on tiukentanut merkittävästi Veikkauksen virallisen valvonnan käytänteitä. Tietoteknisen valvonnan osalta käytössä on maailmanlaajuisesti poikkeuksellisen järeät ratkaisut valvoa rahapelaamisen toimeenpanoa. Virallisen valvonnan vaatimukset ovat pidentäneet merkittävästi Veikkauksen tuotekehityshankkeiden kokoa ja kestoa. Tämä on osaltaan ollut heikentämässä Veikkauksen kilpailukykyä uuden arpajaislain aikana. Vastaavasti arpajaislain vastaisen rahapelitoiminnan valvomiselle ei ole juurikaan aikaisempaa enempää joko haluttu tai pystytty tehdä.

Uudella arpajaislailla mahdollistettiin uudentyyppisten rahapelien toimeenpanomuotojen käyttö. Tällaisia olivat virtuaalisesti toteutettavat rahapelit sekä ns. yhdistelmäpelit, joissa yhdistyy kahden tai useamman toimeenpanomuodon ominaisuuksia. Tässä vaiheessa voidaan todeta, että kesään 2020 mennessä Veikkaus ei ole tuonut markkinoille yhtään yhdistelmäpeliä.

Uudessa arpajaislaissa rahapelien markkinointia on rajoitettu. Veikkaus saa markkinoida rahapelejä, jos markkinointi ei edistä pelaamisesta aiheutuvia haittoja ja jos markkinoinnilla pyritään ohjaamaan rahapelien kysyntää arpajaislain mukaiseen rahapelitoimintaan. Markkinoinnilla ei saa luoda myönteistä kuvaa rahapelaamisesta. Lainsäädännössä on erikseen määritelty pelit, joihin liittyy erityisen suuri pelihaittojen riski. Veikkaus ei saa markkinoida tällaisia pelejä lainkaan, mutta niistä voi antaa pelikohdeinformaatiota.

Tavara-arpajaisia tai bingoa koskevaan lainsäädäntöön tehtiin lähinnä kosmeettisia muutoksia. Merkittävin näistä oli fyysisessä paikassa pelattavaan bingoon osallistumisen mahdollistaminen Internetin välityksellä. Tavara-arpajaisissa ja bingopelissä ei kuitenkaan edelleenkään saa maksaa rahavoittoja.

Uuden Veikkauksen liiketoiminta

Uuden Veikkauksen vuosittaiset pelikatteet arpajaislain uudistuksen jälkeen ovat olleet 1778 miljoonaa euroa vuonna 2017, 1759 miljoonaa euroa vuonna 2018 sekä 1691 miljoonaa euroa vuonna 2019. Nämä luvut kertovat siitä, että vuosittainen rahapelaamisen kasvu yksinoikeustoimijoille loppui peliyhteisöjen yhdistämiseen. Uuden Veikkauksen keräämä pelikate on laskenut yhtiön jokaisena toimintavuonna. Vuosi 2020 ei olisi tehnyt tässä kehityksessä poikkeusta, vaikkei koronavirus-epidemia olisikaan häirinnyt liiketoimintaa merkittävästi vuoden aikana.

Veikkauksen liiketoiminta on jaettu kolmeen erilliseen osaan onnenpeleihin, kasinopeleihin sekä vedonlyöntiin. Onnenpelien tuoteryhmään kuuluvat viikoittain ja päivittäin arvottavat pelit sekä raaputusarvat. Kasinopelien tuoreryhmään kuuluvat fyysiset ja digitaaliset raha-automaattipelit, fyysiset ja digitaaliset pöytäpelit, eArvat sekä eBingo. Vedonlyönnin tuoteryhmään kuuluvat kiinteä- sekä muuttuvakertominen vedonlyönti sekä Toto-pelit.

Vuoden 2019 Veikkauksen vuosiraportin perusteella kasinopelien osuus yhtiön kokonaispelikatteesta oli noin 54 prosenttia, onnenpelien noin 37 prosenttia sekä vedonlyönnin noin 9 prosenttia. Kuvassa 2 on eritelty Veikkauksen pelikatteen rakenne tuoteryhmittäin.

Kuva 2: Veikkauksen pelikatteet tuoteryhmittäin v.2019

Veikkauksen pelejä myydään eri myyntikanavissa. Niitä ovat asiamiesverkoston myyntipaikat, Veikkauksen omat pelisalit eli Pelaamot ja Feel Vegasit, Casino Helsinki sekä Erikseen pitää huomioida, että Veikkaus lopetti alun perin RAY:n pyörittämän ravintoloissa tapahtuneen pöytäpelitoiminnan vuonna 2019 oman ilmoituksensa mukaan kannattamattomana.

Voimakkaasta rahapelaamisen digitalisoitumisesta huolimatta fyysisten myyntipaikkojen osuus Veikkauksen kokonaispelikatteesta on yhä noin 68 prosenttia ja digitaalisen kanavan osuus on vastaavasti noin 32 prosenttia. Suurimman osan eli lähes 60 prosenttia fyysisten pelipaikkojen pelikatteesta muodostavat raha-automaatit. Kumppaniverkostoon sijoitettujen raha-automaattien pelikate 2019 oli noin 555 miljoonaa euroa ja Veikkauksen omiin pelipisteisiin sijoitettujen noin 129 miljoonaa euroa. Onnenpeleissä fyysisten myyntipaikkojen osuus myynnistä on noin 63 % ja digitaalisen kanavan 37 %. Vedonlyönnissä vastaavat luvut ovat 30 % ja 70 %.

Veikkauksen rekisteröityneitä asiakkaita kutsutaan etuasiakkaiksi, joita on vuoden 2019 vuosiraportin mukaan yli 2,1 miljoonaa kappaletta. Digitaalisissa kanavissa pelaaja ei voi pelata rekisteröitymättä etuasiakkaaksi. Pelipisteissä pelaaminen on mahdollista myös tunnistautumattomana asiakkaana.

Järjestelmän ulkopuolelle pelaaminen on jatkanut kasvuaan

Samaan aikaan kun pelaaminen rahapelijärjestelmän sisällä on kääntynyt laskuun, pelaamisen lisääntyminen järjestelmän ulkopuolelle on kiihtynyt. Kun viimeisenä kolmen peliyhteisön yksinoikeusvuotena 2016 järjestelmän ulkopuolisen pelaamisen määrän arvioitiin olevan lähteistä riippuen noin 150–230 miljoonaa euroa, kasvoi se vuoteen 2019 mennessä 265–330 miljoonaan euroon.

THL:n keväällä 2020 julkaiseman väestötutkimuksen raportin mukaan vuonna 2019 noin 230 000 suomalaista oli pelannut rahapelijärjestelmän ulkopuolisten peliyhtiöiden rahapelejä. Erikseen edelliseen vastaavaan tutkimukseen 2015 vertailtaessa on huomattavaa, että Paf:in osuus järjestelmän ulkopuolisessa pelaamisessa on merkittävästi pienentynyt. Paf:in vuosikertomuksien perusteella on kuitenkin havaittavissa, että yhtiön edelleen pääosin Manner-Suomesta keräämä pelikate ei ole merkittävästi laskenut. Tästä voidaan tehdä johtopäätös siitä, että muiden järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden pelikatteen kehitys on ollut vahvaa.

Tarkasteltaessa rahapelijärjestelmän ulkopuolisen rahapelaamisen suhteellista osuutta on hyvä huomata, että ko. pelaaminen kohdistuu hyvin pitkälti ainoastaan kiinteäkertoimiseen vedonlyöntiin sekä digitaalisiin kasinopeleihin. Koko rahapelaamista tarkasteltaessa Veikkauksen markkina-asema on edelleen erittäin vahva. Digitaalisissa kasinopeleissä Veikkauksen hallussa on kuitenkin vain noin puolet markkinasta ja kiinteäkertoimisen vedonlyönnin osalta enää neljännes. Tilastoinnissa näkee usein käytettävän koko vedonlyönnin liiketoiminnan markkinaosuutta. Se antaa Veikkaukselle vielä merkittävästi suuremman markkinaosuuden johtuen siitä, että Toto-peleissä sekä muuttuvakertoimisessa vedonlyönnissä yhtiön markkinaosuus on edelleen lähellä sataa prosenttia.

Arpajaislain käynnissä oleva uudistamishanke

Sisäministeriö käynnisti alkuvuodesta 2020 arpajaislain rahapelitoimintaa koskevan sääntelyn uudistamista valmistelevan hankkeen. Hanketta valmistelevan työryhmän toimikausi päättyy 30.11.2020.

Hankkeen ylemmän tason tavoitteena on selvittää arpajaislain uudistustarpeita erityisesti rahapelaamisesta aiheutuvien haittojen ehkäisemisen tehostamiseksi. Lisäksi hankkeessa selvitetään lainsäädännöllisiä keinoja, joilla voitaisiin tukea Veikkaus Oy:n toimintaedellytyksiä yksinoikeusjärjestelmän vahvistamiseksi.

Hankkeen rahapelipoliittisesti tärkeimpiä kysymyksiä ovat raha-automaattien sijoitteluun mahdollisesti tuleva säätely, pakollisen pelaajan tunnistautumisen laajentaminen koskemaan kaikkea rahapelaamista sekä maksuliikenteelle asetettavien estojen käyttöönottamisen selvittäminen yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolelle suuntautuvan pelaamisen rajoittamiseksi. 

Hankkeen asettamisen yhteydessä tavoitteeksi määriteltiin rahapelijärjestelmän perustuminen jatkossakin yksinoikeuteen. Muun kaltaisten rahapelijärjestelmien osalta ei tehdä minkäänlaista selvitystä hankkeen puitteissa.

Suomen rahapelijärjestelmän ongelmat

Kanavointikyvyn menetys

Suomen rahapelijärjestelmän ongelmat kulminoituvat sen nopeasti heikkenevään kanavointikykyyn. Rahapelipoliittisten tavoitteiden täyttymisen kannalta riittävän kanavointikykyinen rahapelijärjestelmä on tärkein perusvaade. Suomessa tilanne tältä osin on ollut hyvä pitkään, mutta vuoden 2017 alusta voimaantulleen uuden arpajaislain myötä tapahtui käänne heikompaan ja kanavointikyvyn menetyksen vauhti tuntuu yhä kiihtyvän.

Muutoksen rajuutta kuvaa se tosiasia, että vuoteen 2016 asti Suomen yksinoikeustoimijoiden keräämä rahapelikate kasvoi vuosikymmeniä vuosittain ilman poikkeusta. Arpajaislain muuttumisen jälkeen tilanne on ollut päinvastainen. Vuoden 2019 osalta Veikkauksen pelikatteen lasku oli niin raju, että järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden Suomesta keräämän pelikatteen kasvu ei riittänyt kompensoimaan tuota, vaan Suomen rahapelien kokonaismarkkinan koko laski ensimmäistä kertaa vuosikymmeniin.

Arpajaislakia ennen vuotta 2017 uudistettaessa tällaisia tuloksia ei ollut odotettu. Veikkauksen pelikatteen oli arvioitu jatkavan kasvuaan ja edunsaajien saamien osuuksien piti vastaavasti kehittyä suotuisasti. Veikkauksen piti olla kilpailukykyisempi suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin toimijoihin kuin mitä kolme aikaisempaa peliyhteisöä olivat olleet. Näin ei kuitenkaan käynyt. Tämän selvityksen tarkoituksena ei ole arvioida miksi kehitys ei vastannut odotuksia. Selvää kuitenkin on ainakin se, että pelihaittojen vähentämisen vaatimuksen nouseminen viranomaistulkintojen ohjenuoraksi ei voinut olla rapauttamatta Veikkauksen kilpailukykyä. Tuotekehityksen, markkinoinnin sekä virallisen valvonnan osalta tulkintojen tiukentuminen on ollut selkeää. Yhteen pelitiliin siirryttäessä voimaan tulleet pakolliset pelaajan itse asettamat tappio- ja rahansiirtorajat leikkasivat Veikkauksen kilpailukykyä merkittävästi.

Asiakkaan näkökulmasta Veikkauksen yksinoikeus on nykyisenkaltaisen toiminnan jatkuessa menettämässä oikeutustaan. Aiemmin Suomessa toimineet kolme rahapeliyhteisöä pystyivät riittävässä määrin tarjoamaan kansainvälisesti verrattuna kilpailukykyisiä tuotteita, mutta nykyinen Veikkaus ei toimintansa rajoitusten vuoksi pysty sitä enää täysin tekemään. Asiakas saa monelta osin tällä hetkellä selvästi parempaa palvelua ja paremmat peliehdot kansainvälisiltä peliyhtiöiltä kuin kotimaiselta yksinoikeustoimijalta. Tämä tieto leviää pikkuhiljaa aktiivipelaajilta myös muille asiakkaille ja sen seurauksena yhä suurempi määrä suomalaisista pelaa rahapelejä muille yhtiöille kuin Veikkaukselle. Kehityksen jatkuessa tämän kaltaisena päädytään tilanteeseen, jossa virallinen yksinoikeus on edelleen voimassa, mutta faktisesti se on menetetty jo aikoja sitten.

Pelaamisesta aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset haitat

Suomen peliongelmien kehitys viimeisen väestökyselyn perusteella

Tapahtunut yllättävä kehitys rahapelijärjestelmän kanavointi- sekä tuotontekokyvyssä olisi rahapelipoliittisesti ollut jossain määrin hyväksyttävää, jos samaan aikaa olisi saatu viitteitä siitä, että peliongelmat Suomessa olisivat kääntyneet laskuun. Tämän kevään THL:n raportit peliongelmien väestötutkimuksesta kuitenkin kertovat, että näin ei ole käynyt. Tämän hetken tiedon valossa näyttää siltä, että Suomen rahapelijärjestelmä on menettänyt kanavointi- ja tuotontekokykyään merkittävästi ilman, että sillä olisi ollut merkitystä peliongelmien määrään.

THL:n raportin mukaan Suomessa rahapeliongelma on 112 000 ihmisellä, joka vastaa noin kolmea prosenttia koko aikuisväestöstä. Melkein puolella tuosta joukosta eli 52 000 ihmisellä on todennäköinen rahapeliriippuvuus. Rahapeliongelmaisten määrä on pysynyt hyvin samalla tasolla kuin vastaavissa aikaisemmissa tutkimuksissa (2007, 2011 ja 2015), mutta todennäköisesti rahapeliriippuvaisten määrässä on havaittavissa kasvua. Muissakin lähteissä mainittu kehitys ”peliongelmien määrä pysyy ennallaan mutta niiden kovuus kasvaa” vaikuttaa oikealta johtopäätökseltä.

Samaisen raportin mukaan Internetin välityksellä tapahtuva rahapelaaminen on yleistynyt merkittävästi kaikissa yli 18-vuotiaita koskevissa ikäryhmissä. Erityisesti varttuneemman väen ikäryhmissä nettipelaamisen suhteellinen yleistyminen on ollut rajua. Vuodesta 2015 vuoteen 2019 55–64-vuotiaiden nettipelaaminen yleistyi vajaan 20 prosentin tasosta lähes 35 prosentin tasoon sekä 65–74-vuotiaiden vastaavasti noin 10 prosentista 20 prosenttiin.   

THL:n raportissa on myös tutkittu tarkemmin rahapelijärjestelmän ulkopuolelle pelaavien pelikäyttäytymistä. Raportista käy ilmi, että noin kuudella prosentilla väestöstä on pelitili rahapelijärjestelmän ulkopuolisella rahapeliyhtiöllä. 30 prosentilla näistä pelaajista on pelitili vähintään kolmessa eri peliyhtiössä. Useampi pelitili asiakkaalla heikentää merkittävästi Veikkauksen pelitileillä mahdollisesti olevien pelaamisenhallintatyökalujen toimivuutta. Mikäli peliongelmainen asiakas saavuttaa Veikkauksen pelipalvelussa asetetut tappiorajansa, ei hän voi jatkaa pelaamista Veikkauksen palvelussa, mutta voi toki jatkaa muissa pelipalveluissa, joissa hänellä on pelitili.

Pohjoismainen peliongelmatarkastelu

Peliongelmien kehittyminen yksilötasollakin on yleensä pitkäaikainen prosessi, ja väestötason ongelmamuutokset eivät milloinkaan tapahdu nopeasti. Suomen tilannetta ja tulevaisuuden näkymiä onkin hyvä peilata Norjan kokemuksiin. Norjassa on noudatettu johdonmukaisesti pelihaittojen ehkäisyyn pyrkivää yksinoikeuspolitiikkaa aina siitä lähtien, kun kaikki raha-automaatit poistettiin väliaikaisesti maasta vuonna 2007. Norjan erittäin tiukasta vastuullisuuslähtöisestä rahapelipolitiikasta huolimatta peliongelmat maassa ovat viimeisen tutkimuksen mukaan kasvussa. Absoluuttista vertailua eri Pohjoismaiden peliongelmien määrästä ei voi tehdä erilaisten tutkimusmenetelmien takia, mutta hyvin vahvasti vaikuttaa siltä, että rahapeliongelmat ovat Pohjoismaissa korkeimmalla tasolla Norjassa ja seuraavaksi korkeimmalla tasolla Suomessa. Tilanne olisi siis kehittynyt siihen suuntaan, että peliongelmat ovat yleisempiä niissä Pohjoismaissa, joissa peliongelmia on pyritty ratkaisemaan yksinoikeusjärjestelmän avulla. Ruotsi ja Tanska ovat liberalisoineen rahapelijärjestelmäänsä monilupapohjaiseksi ja niissä rahapeliongelmia on Suomea ja Norjaa merkittävästi vähemmän.

Suomalaisessa keskustelussa fyysiset raha-automaatit ovat olleet peliongelmakeskustelun keskiössä pitkään. Viime aikoina niiden roolista peliongelmien aiheuttajana on keskusteltu paljon. Kuten edellä mainittiin, Norjassa raha-automaatit poistettiin ensin kokonaan ja sen jälkeen niitä on palautettu merkittävän pienessä määrin tiukoilla vastuullisuussäädöksillä yksinoikeustoimijan pelivalikoimaan. Tanskassa vastaavasti on kaikista Pohjoismaista eniten raha-automaatteja ja kaikki ehdot täyttävät toimijat voivat saada luvan niiden operoimiseen ikärajavalvotuissa tiloissa tiukkojen maksimipanosrajojen puitteissa. Tästä merkittävästä raha-automaattitoiminnan erosta huolimatta liberaalissa Tanskassa on huomattavasti vähemmän peliongelmia kuin tiukasti vastuullisessa Norjassa. Asiaa tältä kulmata tarkasteltaessa ei voi välttyä ajatukselta siitä, että fyysisten raha-automaatien osuus peliongelmien aiheuttajana Pohjoismaissa ei olisi niin merkittävä kuin mitä yleisesti väitetään.

Internetin merkitys Pohjoismaiden rahapeliongelmissa

Pohdittaessa syitä edellä kuvattuun kehitykseen Norjan peliongelmien kasvulle pelien fyysisen saatavuuden rajoittamisyrityksistä huolimatta yksi mahdollinen tekijä löytyy rahapelien siirtymisestä Internetin kautta tapahtuvaksi. Monessa kansainvälisessä peliongelmatutkimuksessa rahapelien fyysisen saatavuuden rajoittamisella on todettu olevan merkittävä peliongelmia vähentävä vaikutus. Miksi näin ei ole tapahtunut erityisesti Norjassa?

Ongelmaksi saattaa muodostua se, että kyseisiä peliongelmatutkimuksia ei ole tehty Pohjoismaisessa 2020-luvun rahapelimarkkinassa. Norjan rahapelien kokonaispelaamisesta noin puolet tapahtuu Internetin välityksellä. Fyysisen saatavuuden rajoittaminen ei koske tätä pelaamista käytännössä millään muotoa. Mitä suurempi osa erityisesti ongelmapelaamisesta tapahtuu Internetin välityksellä, sitä pienempi merkitys ongelmapelaamisen estoyrityksillä rahapelien fyysisen saatavuuden rajoittamisen keinoin on saavutettavissa. Oletettavasti jopa käy niin, että fyysisen saatavuuden rajoittaminen siirtää ongelmapelaamista Internetin kautta tapahtuvaksi. Erityisesti joillakin rahapelijärjestelmän ulkopuolisilla toimijoilla itse pelaaminen sekä siihen liittyvät kannustimet ovat merkittävästi enemmän rahapelihaittoja aiheuttavia kuin mitä yksinoikeustoimijan vastaavat ovat. On siis hyvin mahdollista, että pyrittäessä ehkäisemään rahapelihaittoja vähentämällä rahapelaamisen fyysistä saatavuutta, siirretäänkin ongelmapelaamien ympäristöön, jossa ongelmat kehittyvät ja kärjistyvät merkittävästi nopeammin kuin mikä oli lähtötilanne.


Vaihtoehtoisten rahapelijärjestelmien esittely

Tässä kappaleessa käydään läpi valittu joukko erilaisia vaihtoehtoja rahapelijärjestelmän toteuttamiseksi Suomessa. Myöhemmissä kappaleissa arvioidaan niiden mahdollisen toteutuksen aiheuttamia vaikutuksia rahapelaamisen kokonaisuuteen sekä siitä syntyviin tuottoihin Suomessa.

EU mahdollistaa erilaiset rahapelijärjestelmät

EU-oikeus jättää rahapelien sääntelyn osalta jäsenvaltioille merkittävää harkintavaltaa. Edellytyksenä tämän vallan käyttämiselle on EU-tuomioistuimen palvelujen tarjoamista ja sijoittautumisvapautta koskevassa oikeuskäytännössä esittämien tulkintojen huomioiminen. Avainsanoja EU-tuomioistuimen tulkinnoissa ovat olleet vaatimus käytettävien rajoitusten johdonmukaisuudesta sekä niiden oikeasuhteisuudesta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin.

Suurimmassa osassa EU-maita rahapelaamien on ainakin osin rakennettu monilupajärjestelmän varaan. Monessa maassa kuitenkin osia rahapelaamisesta on jätetty yksinoikeuden piiriin. Tyypillinen ratkaisu on ollut sellainen, jossa lotto- ja arpajaispelit on jätetty yksinoikeuden piiriin ja muu rahapelitoiminta järjestetään monilupajärjestelmän piirissä.

Tämän raportin rahapelijärjestelmäskenaariot sekä niiden mallinnukset on pyritty tekemään sellaisiksi, että ne olisivat vähintäänkin yleisellä tasolla EU-oikeudellisen tarkastelun näkökulmasta hyväksyttäviä. Kilpailukykyinen yksinoikeus skenaariossa tähän ei kaikilta osin pystytä. Vastaavan kaltaista vahvaan yksinoikeuteen perustuvaa rahapelijärjestelmää on useassa EU-maassa vuosien varrella tavoiteltu. Sen vaatiman lainsäädännön laatiminen EU-oikeudellisesti hyväksyttävästi on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi tai jopa täysin mahdottomaksi. Haluamme kuitenkin pitää mallia tarkastelussa esillä sen oltua kotimaisen rahapelipoliittisen keskustelun ytimessä vuosikausia. Samalla voimme arvioida sen kokonaisvaikutuksia suhteessa muihin, erityisesti vielä monilupajärjestelmiin perustuviin, skenaarioihin.

Erikseen on huomioitavaa, että EU-oikeus lähtee siitä, että rahapelaamisen yksinoikeusmalli jäsenvaltiossa on poikkeus, jonka käyttäminen pitää pystyä perustelemaan hyväksyttävästi. Palveluiden sijoittumista ja vapaata liikkumista edellytetään periaatteessa muutoin rahapelaamisessakin.

Suomen kohdalla perusteena yksinoikeusmallille on käytetty rahapelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten ja taloudellisten haittojen ehkäisyä. Tässä raportissa tehdyissä skenaariomallinnuksissa pelihaittojen määrät ovat tarkoituksella jätetty ainoastaan yleisen arvioinnin asteelle. Kuten aikaisemmassa osassa todettiin, viimeaikaiset peliongelmatutkimustulokset Suomessa ja muissa Pohjoismaissa luovat pohjaa oletukselle, että rahapelijärjestelmän rakenne itsessään ei merkittävästi vaikuta peliongelmien määrään. Peliongelmia voidaan pyrkiä ehkäisemään kaikenlaisissa rahapelijärjestelmissä. Tuossa tavoitteessa onnistumisessa ratkaisevaa ei ole rahapelijärjestelmän muoto vaan paljon tärkeämpää on erityisesti järjestelmän korkea kanavointikyky.

Tiukka yksinoikeus

Tiukka yksioikeus skenaarioksi on tässä raportissa valittu malli, jossa ulkomaiset toimijat pyritään tiukoilla säätelytoimilla pitämään mahdollisuuksien mukaan poissa Suomen rahapelimarkkinasta. Jotta mahdollisimman tiukat järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen estämiseen tähtäävät säädökset olisivat EU-oikeudellisesti hyväksyttäviä, samaan aikaan Veikkausta säädeltäisiin voimakkaasti yksinoikeusmallin oikeuttamisperusteiden mukaisesti. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi erittäin vahvaa vastuullisuuslinjaa niin itse pelien toimeenpanemisen kuin niiden markkinoinnin osalta.

Tässä raportissa skenaarion toteutus sisältäisi seuraavat toimenpiteet:

Pakollinen tunnistautuminen kaikessa Veikkauksen rahapelaamisessa sekä olemassa olevien pelaamisen hallinnan työkalujen laajentaminen koskemaan kaikkea asiakkaan pelaamista.

Pelien fyysisen sekä ajallisen saatavuuden rajoittaminen. Fyysiset raha-automaatit siirrettäisiin erillisiin Veikkauksen omiin pelisaleihin ja niille säädettäisiin tiukat aukioloajat.

Veikkauksen pidättäytyminen kansainvälisestä yhteistyöstä pelien kehittelyssä sekä poolipeleissä kansainvälisistä yhteispooleista.

Rahansiirtojen sekä tietoliikenteen lakitasoinen sekä tekninen estäminen järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvassa rahapelaamisessa.

Järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden Suomeen kohdistuvan markkinoinnin aiempaa tehokkaampi estäminen.

Tiukassa yksinoikeudessa Veikkauksen tarve tai edes oikeus kehittää pelituotteitaan asettuisi kyseenalaiseksi. Peliongelmien ehkäisyn näkökulmasta ei olisi perusteltua kehittää Veikkauksen peleistä yhtään enempää pelaamiseen houkuttelevia. Suhteessa kansainväliseen tarjoamaan Veikkauksen pelien kilpailukyvyn rapautuminen olisi nopeaa.

Supistuva yksinoikeus

Supistuva yksioikeus skenaarioksi on tässä raportissa valittu malli, jossa nykyinen arpajaislaki sekä viranomaisten siitä tekemät tulkinnat pysyisivät mahdollisuuksien mukaan nykyisen kaltaisina koko tarkastelujakson. Käynnissä oleva arpajaislain uudistushanke voisi edelleen tuoda mukanaan joitakin pienempiä muutoksia lainsäädäntöön, mutta merkittäviä linjamuutoksia olemassa olevaan ei tässä skenaariossa tapahtuisi. Suomen rahapelijärjestelmää ei ole akuutisti haastettu EU-oikeuden näkökulmasta, eikä esteitä jatkaa nykyisellä lainsäädännöllä ole. Tässä skenaariossa Veikkauksen strategian ytimeen nostettu vastuullisuus pysyy siellä ja yhtiön toiminta painottuu aiempaa voimakkaammin peliongelmien aitoon ehkäisyyn.

Tässä raportissa skenaarion toteutus sisältäisi seuraavat toimenpiteet:

Pakollinen tunnistautuminen otetaan ensimmäisessä vaiheessa käyttöön ainoastaan hajasijoitetuissa raha-automaateissa. Toisessa vaiheessa pakollinen tunnistautuminen laajennetaan koskemaan Veikkauksen omia pelipisteitä kasinoita lukuun ottamatta. Pelipisteissä tapahtuvan kuponkipelaamisen tunnistautumisvaade siirretään tarkastelujakson jälkeiseen aikaan, eikä sen vaikutuksia huomioida tässä skenaariossa.

Pelaamisen hallinnan työkalut jaetaan kahteen osaan koskemaan erikseen fyysisten raha-automaattien ja toisaalta digitaalisen kanavan pelaamista.

Taitopelien pelaamista ei rajoiteta pakollisilla tappio- tai panosrajoilla.

Supistuva yksinoikeus skenaario ei muuttaisi rahapelien tarjontaa Suomessa nykyisestä merkittävästi. Asiakkaan näkökulmasta Veikkauksen pelien saatavuus pysyisi entisellään, mutta raha-automaattien pelaaminen vaatisi pelaajan tunnistautumisen pelaamisen aloittaessa. Järjestelmän ulkopuolisille toimijoille pelaaminen onnistuisi kuten tähänkin asti.

Veikkauksen tarve kehittää pelituotteitaan olisi olemassa. Veikkauksen pelit olisivat vähintäänkin puoliavoimessa kilpailussa kansainvälisen tarjoaman kanssa ja ilman tuotekehitystä tuossa kilpailussa pärjääminen ei onnistuisi.

Kilpailukykyinen yksinoikeus

Kilpailukykyinen yksioikeus skenaariolla tarkoitetaan tässä raportissa mallia, jossa nykyinen arpajaislaki pitkälti pysyisi ennallaan, mutta jossa viranomaisten siitä tekemiä tulkintoja lievennettäisiin merkittävästi. Käytännössä tähän pääseminen olisi luultavasti mahdotonta. Se oletettavasti vaatisi vähintään arpajaislain ensimmäiseen pykälään kirjoitetun lain tarkoituksen ”vähentää arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvia taloudellisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja” muuttamista. Tuon kohdan muuttaminen mahdollistaisi tulkinnan muutokset merkittävissä osin nykyisin Veikkauksen toimintaa rajoittavissa asioissa. Niissä asioissa, joissa tulkinnan muuttaminen ei olisi tuon jälkeenkään mahdollista, olisi tarpeen erikseen muokata voimassa olevaa arpajaislakia. Tässä skenaariossa arpajaislakiin kirjattaisiin erilliseksi tavoitteeksi Veikkauksen onnistuminen sille asetetussa kanavointitehtävässä. Tuossa Veikkaus määrättäisiin tavoittelemaan mahdollisimman korkeaa kanavointiastetta, jota perusteltaisiin sen merkityksellä pelihaittojen ehkäisemistavoitteen onnistumisen näkökulmasta.

Kilpailukykyinen yksinoikeus skenaarion mukaisessa mallissa Veikkaus voisi kilpailla järjestelmän ulkopuolista tarjontaa vastaan paljon tasavertaisemmin kuin mikä on tilanne tällä hetkellä. Veikkauksen toiminnan vastuullisuudelle asetettaisiin edelleen tiukkojakin vaatimuksia, mutta toisaalta kaikkia sen toimenpiteitä ei arvioitaisi suhteessa pelihaittoihin. Tässä skenaariossa Veikkauksen sallittaisiin käyttää merkittävästi nykyistä enemmän rahapelialalla yleisesti käytössä olevia käytänteitä.

Tämän skenaarion toteutus sisältäisi ainakin seuraavat toimenpiteet:

Viranomaisvalvonnan käytänteiden muuttaminen vastaamaan kansainvälistä tasoa.

Veikkauksen pelien arvontojen ulkomailla suorittamisen mahdollistaminen.

Veikkaukselle mahdollistettaisiin kansainvälinen yhteistyö niin tuotekehityksessä kuin poolipelaamisessa yhteispoolien muodossa.

Kanta-asiakasjärjestelmän rakentaminen asiakkuudesta palkitsevaan suuntaan mahdollistetaan vastaamaan järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden vastaavia käytänteitä.

Pakollinen tunnistautuminen otetaan käyttöön ainoastaan hajasijoitetuissa raha-automaateissa. Veikkauksen omia pelipisteitä sekä pelipisteissä tapahtuvaa kuponkipelaamista koskeva tunnistautumisvaade siirretään tarkastelujakson jälkeiseen aikaan, eikä sen vaikutuksia huomioida tässä skenaariossa.

Kilpailukykyinen yksinoikeus skenaario palauttaisi Veikkauksen kilpailukykyä suhteessa rahapelijärjestelmän ulkopuolisiin toimijoihin. Veikkauksen annettaisiin kilpailla mahdollisuuksien mukaan samoilla ehdoilla kuin millä kilpailijat toimivat. Asiakkaan näkökulmasta Veikkauksen pelien kiinnostavuus kasvaisi ja tarve siirtyä järjestelmän ulkopuolisen toimijan pelien ja palveluiden pariin pienenisi. Kansainvälisille pelisivustoille pelaamista ei kuitenkaan rajoitettaisi millään tavoin. Veikkauksen pelien saatavuus pysyisi entisellä tasollaan, mutta hajasijoitettujen raha-automaattien pelaaminen vaatisi jatkossa pelaajan tunnistautumisen pelaamisen aloittaessa.

Veikkauksen tarve kehittää pelituotteitaan kasvaisi aikaisemmasta. Veikkauksen pelit olisivat nykyistä selkeämmässä kilpailussa kansainvälisen tarjoaman kanssa ja ilman jatkuvaa tuotekehitystä tuossa kilpailussa pärjääminen ei onnistuisi.

Osittainen lisenssimalli

Osittainen lisenssimalli skenaariolla kuvataan rahapelijärjestelmää, jossa osa tuoteryhmistä siirretään monilupajärjestelmän piiriin, mutta osa jätetään yksinoikeuden alle. Tällaisia malleja löytyy maailmalta useita ja muista Pohjoismaista Ruotsin ja Tanskan rahapelijärjestelmät perustuvat tämän tyylisen monilupajärjestelmään. Tässä vaiheessa esittelemme lyhyesti Ruotsin ja Tanskan rahapelijärjestelmät sekä arvioimme niiden toimivuutta suhteessa aikaisempiin yksinoikeusjärjestelmiin perustuviin rahapelijärjestelmiin.

Ruotsin rahapelijärjestelmä ja havaintoja sen toimivuudesta

Ruotsissa siirryttiin osittaiseen monilupajärjestelmään vuoden 2019 alusta. Valtion omistamalle Svenska Spel yhtiölle jätettiin yksinoikeus lottopeleihin, raha-automaatteihin sekä fyysisiin kasinoihin. Muut peliryhmät siirrettiin monilupajärjestelmän piiriin.

Ruotsin järjestelmämuutos oli seurausta vanhojen yksinoikeustoimijoiden markkinaosuuden laskusta. Järjestelmän ulkopuoliset toimijat olivat saavuttaneet neljänneksen osuuden kokonaismarkkinasta ja ilman rahapelijärjestelmän muuttamista kehitys olisi jatkunut huonompaan suuntaan. Järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden mainonta ja markkinointi oli Ruotsissa kasvanut viimeisten viiden vuoden aikana sellaisiin mittasuhteisiin, että rahapelaamisen yhteiskunnallinen hyväksyttävyys oli alkanut kärsiä. Uudessa monilupajärjestelmässä mainontaa ja markkinointia ei määrällisesti rajoitettu, mutta siitä huolimatta rahapelien kokonaismarkkinoinnin määrä kääntyi laskuun järjestelmämuutoksen seurauksena.

Ruotsin uusi lisenssijärjestelmä saavutti ensimmäisessä vaiheessa tavoitteensa. Ruotsin rahapelilisenssin on saanut noin sata erillistä toimijaa ja järjestelmä osoittautui alkuvaiheessa olevan erittäin kanavointikykyinen. Uudelle rahapelijärjestelmälle oli asetettu tavoitteeksi 90 prosentin kanavointiaste. Ensimmäisillä kvartaaleilla tämä tavoite arvioiden mukaan saavutettiin. Kuitenkin jo ensimmäisen toimintavuoden lopulla oli havaittavissa pientä kanavointikyvyn menetystä ja syitä tähän on puitu julkisuudessa siitä asti. Yksityisten peliyhtiöiden näkemys on, että liian tiukka lisenssiyhtiöiden säätely erityisesti markkinointitoimenpiteiden osalta on aiheuttanut heikentynyttä kilpailukykyä suhteessa järjestelmän ulkopuolisiin toimijoihin. Onkin mielenkiintoista nähdä, miten monilupatoimijoiden säätelyä Ruotsissa jatkossa kehitetään. Alkuperäistä kevyempi säätely tukisi kanavointiasteen säilyttämisen tavoitetta, mutta myös tiukempaa säätelyä on maassa vaadittu lähinnä rahapelaamisen yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden palauttamiseksi.

Reilun vuoden kokemusten perusteella Ruotsin rahapelijärjestelmän muutoksen lyhyen tähtäimen voittajaksi voidaan julistaa entinen hevospelaamisen yksinoikeustoimija ATG. Vaikka hevospelaaminen siirrettiin lisenssijärjestelmän puolelle, on ATG onnistunut säilyttämään siinä käytännöllisesti katsoen yksinoikeuden. Syy tähän on toki selvä. Poolipeleinä toteutetut hevospelit ovat äärimmäisen vaikeita kilpailla uusille toimijoille, kun koko markkina on vuosikymmenet ollut yhden toimijan hallussa. Poolin koko on ATG:lle niin merkittävä kilpailuetu, että sen murtaminen ei ole ainakaan vielä muilta onnistunut. Järjestelmämuutoksen yhteydessä ATG sai itselleen lisäksi lisenssin niin urheiluvedonlyöntiin kuin kasinopeleihin ja se on sitä kautta pystynyt kasvattamaan kokonaisliiketoimintaansa hieman.

Tanskan rahapelijärjestelmä ja havaintoja sen toimivuudesta

Tanskassa siirryttiin osittaiseen monilupajärjestelmään vuoden 2012 alusta. Valtion omistamalle Danske Spillille jätettiin yksinoikeus lotto- ja arpapeleihin, mutta muut rahapelit siirrettiin asteittain monilupajärjestelmän piiriin. Erikseen on mainittava, että myös fyysisten raha-automaattien toiminta siirtyi lisenssimalliin.

Tanskassa rahapelijärjestelmän muuttamisen perimmäinen syy oli vanhan yksinoikeusjärjestelmän kanavointikyvyn heikkeneminen sekä rahapelaamisesta yhteiskunnalle syntyvien tuottojen lasku. Tanska ei löytänyt laillista tapaa antaa Danske Spilille mahdollisuutta vastata kasvaneeseen kansainväliseen kilpailuun, joten se päätyi muuttamaan rahapelijärjestelmäänsä. Tavoitteena Tanskalla oli luoda rahapelijärjestelmä, jonka kanavointikyvyn paraneminen aiheuttaisi yhteiskunnan rahapelaamisesta saamien tuottojen kasvun suhteessa yksinoikeusjärjestelmän aikaan.

Fiskaalisessa mielessä Tanskan rahapelijärjestelmän muutos onnistui hyvin. Yhteiskunnan rahapelaamisesta saamat tuotot ovat kasvaneet ja järjestelmän kanavointikyky on ollut hyvä. Vuoden 2019 osalta arvioidaan järjestelmän kanavointikyvyn olleen noin 93 prosenttia. Uuden rahapelijärjestelmän aikana Tanskan valtion rahapelaamisesta vuosittain saamat tuotot ovat nousseet 26 prosenttia.

Tärkeä osa onnistumista on ollut Danske Spilin hyvä menestyminen lisenssimarkkinassa. Muutoksen yhteydessä oli iso huoli entisen yksinoikeustoimijan kilpailukyvystä avautuvassa markkinassa. Huoli osoittautui siinä mielessä turhaksi, että aina viime vuoteen asti Danske Spil on onnistunut kasvattamaan pelikatettaan lisenssipuolella. Tämän menestyksen merkitystä korostaa se, että rahapelijärjestelmän muuttumisen jälkeen kaikki rahapelaamisen kasvu Tanskassa on tapahtunut lisenssijärjestelmän puolella. Yksinoikeuden piiriin jääneiden lottopelien suosio on pysynyt suunnilleen ennen muutosta olleella tasolla.

Tässä raportissa käytettävä osittainen lisenssimalli

Tässä raportissa käytettävä osittainen lisenssimalli pohjautuu Ruotsin järjestelmään. Yksinoikeuden alle jätettäisiin lottopelit, raaputusarvat, raha-automaatit sekä pelisalit ja kasinot. Muu rahapelaaminen siirrettäisiin monilupajärjestelmän alle.

Osittaisen lisenssimallin tavoitteiksi asetettaisiin korkea kanavointikyky, valtion rahapelaamisesta saamien tuottojen kasvu sekä peliongelmien tunnistaminen ja ehkäisy. Tavoitteisiin pääsemiseksi tehtäisiin seuraavat toimenpiteet:

Lisenssitoimijoiden markkinointia ja myynninedistämistoimia ei rajoiteta merkittävästi. Liian tiukka säätely tältä osin vaarantaisi järjestelmän kanavointikyvyn. Erikseen on syytä huomata, että suurin yksittäinen syy peliyhtiölle hakea lisenssiä on oikeus markkinoida tuotteitaan kuluttajille paikallisesti. Mikäli tätä oikeutta rajoitetaan liikaa, vaarana on yhtiöiden jääminen edelleen järjestelmän ulkopuoliseksi toimijaksi.

Toteutetaan keskitetty viranomaisen ylläpitämä vapaaehtoinen pelikieltorekisteri, johon kuluttaja voi rekisteröidä itsensä ja valita ajanjakson, jona aikana haluaa kieltää itseltään kaiken tunnistautuvana tapahtuvan rahapelaamisen. Kaikki lisenssin omaavat toimijat velvoitetaan tarkastamaan aina pelaamisen yhteydessä pelikieltorekisteristä, ettei kyseinen asiakas ole kieltänyt itseltään rahapelaamista.

Raha-automaattien hajasijoituksesta luovutaan ja ne siirretään Veikkauksen operoimiin pelisaleihin. Veikkauksen pelisaleissa, pois lukien kasinot, pelaaminen määrätään tapahtumaan tunnistautuneena.

Veikkaus jaetaan kahteen osaan, joista toinen toimii yksinoikeuspuolella ja toinen lisenssipuolella. Jakoa tehtäessä olisi syytä ottaa oppia Ruotsin ja Tanskan järjestelmämuutosten yhteydessä tehdyistä virheistä. Sekä Svenska Spelin että Danske Spilin osalta uuteen rahapelijärjestelmään siirtymisessä yhtiöille annettiin kilpailuoikeudellisesti kestämätöntä etua aikaisempiin yksinoikeusmalliin perustuviin käytänteisiin pohjautuen. Tanskassa asiasta käytiin vuosikausia oikeutta ja lopulta tuomioistuin päätyi ratkaisuun, jonka mukaan toimet olivat olleet kilpailulainsäädännön vastaisia. Tästä ei kuitenkaan enää voitu määrätä sanktioita ja itse vahinko oli jo tapahtunut.   

Osittainen lisenssimalli skenaariossa tällä hetkellä järjestelmän ulkopuolisina toimijoina olevat rahapeliyhtiöt hakisivat lisenssin toimia Suomessa ja voisivat tämän jälkeen toimeenpanna ja markkinoida tuotteitaan yhdenvertaisesti Veikkauksen lisenssijärjestelmään siirtyvän osan kanssa. Toisinpäin käännettynä tämä tarkoittaisi sitä, että lisenssin alla olevissa tuoteryhmissä Veikkaus voisi kilpailla tasavertaisesti asiakkaista samoilla säännöillä kuin muutkin merkittävät Suomen markkinassa toimivat lisenssiyhtiöt. Edelleen jäisi toki jonkin verran muuta järjestelmän ulkopuolista rahapelitoimintaa, jota ei koskisi samat säädökset, mutta onnistuneella lainsäädännöllä tuo vuoto voitaisiin pitää suhteellisen pienenä.

Puhdas lisenssimalli

Puhtaassa lisenssimallissa ei yksinoikeuden piiriin jätettäisi mitään tuoteryhmiä vaan kaikkeen rahapelaamiseen olisi saatavissa lisenssi. Lisenssiehdot voisivat vaihdella eri tuoteryhmien välillä merkittävästikin. Euroopassa on perinteisesti vähintään lottopelit jätetty yksinoikeuden piiriin. Akateemisesti tarkastellen tuossa ei ole mitään johdonmukaisuutta, koska yksinoikeusjärjestelmiä on yleensä perusteltu pelihaittojen ehkäisyllä. Tuoteryhmässä, joka aiheuttaa kaikista vähiten pelihaittoja yksinoikeusmallin käyttäminen kieliikin ainoastaan fiskaalisten syiden huomioimiselta.

Puhtaassa lisenssimallissa iso ero suhteessa osittaiseen lisenssimalliin olisi verokäytänteissä. Osittaisen lisenssimallin verokanta pitää olla suhteellisen matala, jotta järjestelmä onnistuu kanavointitavoitteen täyttämisessä. Puhtaassa lisenssimallissa esimerkiksi fyysisten raha-automaattien osalta verokanta voisi olla merkittävästi korkeampi kanavointikyvyn pysyessä edelleen hyvänä. On toki huomioitavaa, että liian korkea verokanta voi tässäkin tapauksessa aiheuttaa vuotoa järjestelmän ulkopuolelle – tässä tapauksessa aidosti laittomaan tarjontaan. Esimerkiksi Ruotsissa on jo pitkään ollut merkittävässä määrin juuri laitonta raha-automaattitoimintaa. Tällaisen toiminnan rantautumista Suomeen pitää pyrkiä välttämään viimeiseen asti. Toinen selkeästi korkeamman verokannan kestävä tuoteryhmä olisi lottopelit. Pelien matalat palautusprosentit ja isot liikevaihdot mahdollistavat erittäin hyväkatteista rahapelitoimintaa, jonka liberalisoinnista valtion tulisi ottaa itselleen kuuluva osa korkeamman verokannan kautta.

Puhtaassa lisenssimallissa iso kysymys olisi Veikkauksen rooli ja rakenne. Yksi iso valtiollinen toimija, jolla olisi hallussa määräävä markkinaosuus ei olisi avoimen kilpailun kannalta optimaalinen ratkaisu. Luontevaa olisikin jakaa Veikkaus osiin ja ainakin jotkut osat olisivat mahdollisia listatta pörssin. Luontevaa olisi sekin ratkaisu, että valtio ei jäisi omistajaksi mihinkään rahapeliyhtiöön, vaan ohjaisi markkinoita ainoastaan lainsäädännön kautta ja keräisi tuotot verotuksen ja lisenssimaksujen avulla.

Tässä raportissa puhdasta lisenssimallia on tarkasteltu seuraavien toimenpiteiden toteuttamisen kautta:

Lisenssitoimijoiden markkinointia ja myynninedistämistoimia ei rajoiteta merkittävästi.

Toteutetaan keskitetty viranomaisen ylläpitämä vapaaehtoinen pelikieltorekisteri, johon kuluttaja voi rekisteröidä itsensä ja valita ajanjakson, jona aikana haluaa kieltää itseltään kaiken tunnistautuvana tapahtuvan rahapelaamisen. Kaikki lisenssin omaavat toimijat velvoitetaan tarkastamaan aina pelaamisen yhteydessä pelikieltorekisteristä, ettei kyseinen asiakas ole kieltänyt itseltään rahapelaamista.

Raha-automaattitoimintaan myönnetään lisenssejä, joiden perusteella raha-automaatteja voi pitää ikärajavalvotuissa pakoissa kuten anniskeluoikeuden omaavissa ravintoloissa sekä yökerhoissa. Raha-automaatteja pelattaisiin ainoastaan tunnistautuneena ja käytettävät panokset sekä maksimitappiorajat määriteltäisiin erikseen lainsäädännön kautta.

Koska kaikki rahapelaaminen olisi monilupajärjestelmän piirissä, ei pakottavaa syytä Veikkauksen pilkkomiselle tässä skenaariossa olisi. Vaikka osiin jakaminen tuntuisi luontevalta ratkaisulta, tässä mallinnuksessa koko Veikkauksen tuotto käsitellään yhtenä kokonaisuutena yhteiskunnalle syntyvänä tuottona. Mikäli Veikkaus olisi pilkottuna osiin ja vietynä pörssiin, tuotto arpajaisverolla vähennettynä menisi toki yhtiön omistajille. Tässä tapauksessa kuitenkin yhteiskunnan osuus tarkastelujaksolla tulisi ansaittua jo yhtiön myynnistä saaduilla tuotoilla. Lisäksi yhtiö maksaisi muiden lisenssiyhtiöiden tapaan valtiolle veroja ja lisenssimaksuja.    

Vaikutusarvioita vaihtoehtoisista rahapelijärjestelmistä

Tässä kappaleessa esitellään eri skenaarioiden mahdollisia vaikutuksia rahapelaamisen kokonaisuuteen sekä rahapelaamisesta syntyviin tuottoihin Suomessa. Rahapeleistä syntyvillä tuotoilla yhteiskunnalle tarkoitetaan tässä tarkastelussa valtion omistaman rahapeliyhtiön (Veikkaus) tuottoja sekä valtion perimiä arpajaisveroja. Muitakin tuottoja yhteiskunnalle olisi mahdollista tunnistaa. Tällaisia ovat mm. Veikkauksen sekä tulevaisuudessa mahdollisesti muidenkin toimijoiden tilittämät arvonlisäverot, rahapelaamisen aiheuttamat työllisyysvaikutukset sekä muusta rahapelaamiseen liittyvästä toiminnasta kuten esimerkiksi markkinoinnista syntyvät yhteiskunnalliset tuotot. Selkeyden vuoksi tämä kokonaisuus on jätetty tämän tarkastelun ulkopuolelle ei vähiten siksi, että niiden vaikutus kokonaisuuteen on yhteiskunnan taholta rajallinen.

Käytettävä arpajaisverokanta voi vaihdella periaatteessa hyvinkin laajasti. Tämän raportin laskennoissa on oletettu yksinoikeusjärjestelmien arpajaisverokannan olevan nykyisen suuruinen 12 prosenttia pelikatteesta. Vastaavasti monilupajärjestelmien arpajaisverokannaksi on laskelmissa oletettu olevan Ruotsin käytössä olevan verokannan mukainen 18 prosenttia pelikatteesta. Monilupajärjestelmiä on toteutettu paljon korkeammillakin verokannoilla, mutta rahapelijärjestelmän kanavointikyvyn kannalta Ruotsin mallin mukaisen verokannan käyttäminen raportin pohjana on perusteltua. Mikäli Suomessa jossain vaiheessa päätettäisiin siirtyä monilupajärjestelmään, tulee eri verokantojen vaikutukset yhteiskunnan tuottoihin ja rahapelijärjestelmän kanavointikykyyn arvioida erikseen.

Muiltakin osin on huomattava, että yksittäisten rahapelijärjestelmien mallien sisällä on olemassa aikaisemmissa kappaleissa mainittujen tekijöiden lisäksi lukemattomia muitakin vaihtoehtoja yksityiskohtaisemman toteutuksen osalta. Niiden vaikutukset taloudellisiin seurauksiin voivat olla merkittäviä. Tässä esitettävää tarkastelua ei täten voida pitää millään muotoa minään ainoana totuutena, vaan mieluumminkin yhtenä lähestymisenä hyvin monimutkaiseen asiakokonaisuuteen.  

Skenaariomallinnuksessa käytetyt Veikkauksen luvut vuosilta 2017–2019 ovat yhtiön vuosikertomuksesta poimittuja. Vuodesta 2020 alkaen käytetään arvioita, joita tehtäessä on huomioitu eri malleissa vaihtuvat toimenpiteet esimerkiksi peliongelmien ehkäisemiseksi tehtävien toimenpiteiden vaikutuksista liiketoiminnalliseen tulokseen.

Rahapelijärjestelmän ulkopuolisille toimijoille sekä lisenssimalleissa uusille lisenssitoimijoille luvut ovat arvioita sekä menneiden että tulevien vuosien osalta. Arvioiden pohjana on käytetty usean eri lähteen arvioita sekä kokonaismarkkinan että ulkomaille pelaamisen kehityksestä tuleville vuosille. Näitä on edelleen tarkennettu huomioiden oletettujen toteutettavien toimenpiteiden vaikutusarvioilla.

Esitetyissä skenaarioissa vuosien 2019–2021 lukujen välillä esiintyy selviä epäjatkuvuuskohtia. Syynä tälle on vuoden 2020 koronakriisin vaikutus. Vuoden 2020 pelaamisessa on huomioitava fyysisten peliautomaattien sekä Veikkauksen omien pelipisteiden kiinniolo maaliskuulta kesään asti. Vastaavasti niin Veikkauksen kuin järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden urheiluvedonlyönti on kärsinyt merkittävästi koronakriisin lopetettua urheilutoiminnan lähes kaikkialta maailmassa. Joku osa poisjääneestä rahapelaamisesta on korvautunut toisenlaisena rahapelaamisena, mutta koronakriisin kokonaisvaikutus suomalaisten asiakkaiden rahapelaamiseen kokonaisuutenaan on ollut merkittävästi pelaamista vähentävä. Sitä miten koronakriisi edelleen vaikuttaa eri tuoteryhmien pelaamiseen syksyllä 2020 sekä vuoden 2021 aikana, ei voida vielä kovin hyvin ennustaa. Näissä skenaariolaskelmissa oletetaan rahapelaamisen lähes normalisoituvan Suomessa syksyn 2020 aikana. Mahdollinen toinen aalto sekä siitä seuraavat vaikutukset voivat pienentää vuoden 2020 ja 2021 pelikatelukuja vielä merkittävästi.

Mahdollisten muutosten ajankohdat skenaariomallinnuksessa poikkeavat toisistaan. Yksinoikeusmallien osalta muutosten on arvioitu tapahtuvan vuoden 2021 toisella vuosipuoliskolla, joka olisi aikaisin mahdollinen ajankohta muutokselle, mikäli ne toteutettaisiin käynnissä olevan arpajaislakihankkeen puitteissa. Monilupajärjestelmien osalta muutos on arvioitu tapahtuvan vuoden 2022 alusta. Tältä osin aikataulu ei ole kovin realistinen, mutta sillä on saavutettu kolmen vuoden mallinnusperiodi uudelle järjestelmälle niin, että rahapelaamisen kokonaistason järkevä arvioiminen tässä aikaikkunassa on vielä mahdollista. Ruotsissa uuteen rahapelijärjestelmään siirtyminen kesti melko tarkkaan vuoden siitä, kun lopullinen päätös siirtymisestä tehtiin. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että mallinnuksessa käytettävän aikataulun pitäminen edellyttäisi rahapelijärjestelmän muuttamispäätöstä vielä vuoden 2020 aikana.

Eri skenaarioiden arvioidut pelikate-, kanavointikyky- ja tuottoarviot

Taulukko 1: Tiukka yksinoikeus

V %osuus87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %81,6 %79,2 %77,9 %76,2 %

Taulukko 2: Supistuva yksinoikeus

V %osuus87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %78,9 %75,4 %73,1 %70,9 %

Taulukko 3: Kilpailukykyinen yksinoikeus

V %osuus87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %79,2 %76,3 %74,5 %72,8 %

Taulukko 4: Osittainen lisenssimalli

V %osuus87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %79,0 %72,3 %69,4 %66,3 %
kanavointi%87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %79,0 %90,9 %90,2 %89,6 %

Taulukko 5: Puhdas lisenssimalli

V %osuus87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %79,0 %70,0 %65,3 %61,2 %
kanavointi%87,7 %85,8 %84,5 %82,3 %79,0 %91,1 %90,6 %90,2 %

Tutkittaessa eri skenaarioiden yhteiskunnalle kertyvän tuoton kehitystä on helppo tulla johtopäätökseen, että rahapelijärjestelmän liberalisoinnilla yhteiskunnan rahapelaamisesta saamat tuotot kasvaisivat. Samaan aikaan kasvaisi merkittävästi myös rahapelaamisen kokonaispelikate eli asiakkaiden rahapeleihin häviämä rahamäärä. Monessa yhteydessä korkea kokonaispelaamisen määrä on yhdistetty korkeaan ongelmapelaamisen tasoon. Tässä tarkastelussa noin suoraan johtopäätökseen ei ole mitään syytä. Erityisesti tiukasti säädeltyjen yksinoikeusmallien tuloksena kokonaispelaamien varmasti laskisi, mutta suuri osa laskusta tapahtuisi täysin harmittomassa rahapelaamisessa. Malleissa ongelmainen rahapelaaminen ohjautuisi kasvavissa määrin järjestelmän ulkopuolelle, eikä aleneva kokonaisrahapelikate kuitenkaan johtaisi siihen, että peliongelmat merkittävästi vähenisivät.

Tiukassa yksinoikeusmallissa järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kasvu onnistutaan hetkeksi pysäyttämään käyttöönotettavien rajoitusten ansiosta, jonka jälkeen kasvu jatkuu huomattavasti maltillisempana kuin muissa skenaarioissa. Mallinnuksen pohjana on tältä osin käytetty Norjasta saatuja kokemuksia rahaliikenteen estoista järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvan rahapelaamisen estämiseksi. Tiukan yksinoikeuden skenaariossa kokonaispelaamisen määrä laskisi viiden vuoden ajanjaksolla lähes 30 prosenttia. Rahapelijärjestelmän kanavointikyky jatkaisi skenaariossa laskemistaan, mutta pysyisi vuoden 2024 osalta vielä yli 75 prosentissa.

Supistuvassa yksinoikeudessa Veikkauksen pelikate laskisi nopeasti, vaikka ei toki yhtä nopeasti kuin tiukan yksinoikeuden skenaariossa. Samaan aikaan kokonaispelaamisen taso vakiintuisi noin 1,6 miljardin tasolle vuosittain, joka vastaa 20 prosentin laskua vuoden 2019 tasoon verrattuna. Veikkauksen pelikatteen lasku näkyisi vastaavan kokoisena kasvuna järjestelmän ulkopuolisilla toimijoilla. Pelaamisen siirtyminen Veikkaukselta järjestelmän ulkopuolisille toimijoille näkyisi kanavointikyvyn menetyksenä. Skenaarion mukaan rahapelijärjestelmän kanavointikyky olisi vuoteen 2024 mennessä enää 71 prosenttia. Tässä vaiheessa on hyvä muistaa, että tämä skenaario kuvaa parhaiten tämän hetken tilanteen mukaista etenemistä.

Vaikeasti toteutettavissa olevassa kilpailukykyisen yksinoikeuden skenaariossa pelaamisen siirtyminen Veikkaukselta järjestelmän ulkopuolisille toimijoille olisi edelliseen skenaarioon verrattuna merkittävästi hitaampaa. Kokonaan siirtymän pysäyttäminen ei ole realistista. Tässä skenaariossa koronaviruksen sekä 2021 odotettavissa olevan hajasijoitettujen raha-automaattien pakkotunnistautumisen vaikutuksena lähelle 1,6 miljardin tasoa putoava kokonaispelikate alkaa taas kasvaa vuosina 2023 ja 2024. Skenaarion mukaan kokonaispelaaminen olisi 2024 kuitenkin vielä yli 15 prosenttia pienempää kuin mitä se oli 2019. Järjestelmän kanavointikyky asettuisi tässä skenaariossa kahden muun yksinoikeusmallin väliin ollen 2024 noin 73 prosenttia.

Osittaisen lisenssimallin skenaariossa yli puolet järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvasta rahapelaamisesta saataisiin siirrettyä lisenssitoiminnan alle. Veikkauksen tasapuolinen mahdollisuus kilpailla markkinassa aiheuttaisi sen pelikatteen laskun hidastumisen hyvin lähelle nollatasoa. Tämä vastaa hyvin Tanskan ja Ruotsin kokemuksia monilupajärjestelmään siirtymisen yhteydessä. Toki on syytä huomata, että Suomen tilanne poikkeaa monilta osin noista kahdesta eikä suoraa päättelyä niiden pohjalta voi Suomen kehityksen osalta tehdä. Kokonaispelaaminen kasvaisi suhteessa yksinoikeusmallien skenaarioihin melkoisesti, mutta siitä huolimatta vuoden 2024 kokonaispelaamisen taso olisi edelleen 10 prosenttia matalampi kuin mitä se oli vuonna 2019. Järjestelmän kanavointikyky olisi noin 90 prosentin luokkaa ja Veikkauksen markkinaosuus laskisi jo lähelle 65 prosenttia.

Puhtaassa lisenssimallissa Veikkauksen pelikate olisi hieman matalampaa kuin osittaisessa lisenssimallissa lähinnä lottopelien sekä fyysisten raha-automaattien kilpailuasetelman takia. Järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen määrä kuvitellaan tässä tilanteessa identtiseksi osittaisen lisenssimallin skenaarion kanssa, mutta luonnollisesti lisenssitoimijoiden pelikate kasvaisi selvästi uusien tuoteryhmien tullessa lisenssinalaisiksi. Tässä skenaariossa vuonna 2024 lähestyttäisiin vuoden 2019 kokonaispelaamisen tasoa, vaikka se yhä jäisi hieman pienemmäksi. Järjestelmän kanavointikyky pysyy tässä skenaariossa yli 90 prosentin tasossa ja Veikkauksen markkinaosuus laskee lähelle 60 prosenttia.

Eri mallien tuotontekokyvyssä ei ole vielä kertaluokan eroja vuoteen 2024 mennessä. Merkittävä syy tälle on se, että lisenssimalli olisi tuossa vaiheessa ollut käytössä malleissa vasta kolme vuotta. Kehitys eri mallien välillä on kuitenkin viimeisenä vuotena täysin eri suuntaista ja seuraavina vuosina tuotontekokyvyssä ero repeää merkittävästi suuremmaksi. Yli viiden vuoden päähän pelimarkkinan kehitystä on käytännössä mahdoton luotettavasti ennustaa, mutta kuvassa 3 on mallinnettu tilannetta sellaisella perusolettamuksella, että vuoden 2024 kehitys jatkuisi malleittain vakiona tulevat vuodet. Realistista on odottaa, että kanavointikykynsä menettäneet yksinoikeusmallit faktisesti menettäisivät tuotontekokykyä vielä merkittävästi tätä nopeammin.

Kuva 3: Yhteiskunnan tuottojen kehitys 2020–2028 eri skenaarioilla (M€)

Kuten aiemmin on kerrottu, skenaarioiden laskennan tarkkuus ei voi kovin hyvä olla, ellei mallia määritetä vielä merkittävästi tarkemmin. Tämän selvityksen puitteissa tuota ei nähdä tarpeelliseksi tehdä. Skenaariolaskennan perusteita sekä tuloksia esitellään malleittain tarkemmin liitteessä 1.

Peliongelmien määrien kehitys eri skenaarioissa

Peliongelmien määrien kehityksen arvioiminen eri skenaarioissa ei ole helppoa. Kuten aikaisemmin tässä raportissa on kerrottu, 2020-luvun digitaalinen rahapeliympäristö on hankala rahapelaamisen aiheuttamien haittojen vähentämisen näkökulmasta erityisesti silloin, kun tehtävät toimenpiteet kohdistuvat vain osaan markkinatoimijoista. Peliongelmaisten pelaamisen rajoittaminen tässä osassa siirtää ongelmapelaamisen helposti toisaalle. Erityisen haitallista tämä on silloin, kun siellä mihin pelaaminen siirtyy, tarjonta on haitallisempaa kuin siellä, mistä siirtymä tapahtui.

Perustuen eri Pohjoismaiden kokemuksiin ei voi päätyä siihen johtopäätökseen, että yksinoikeusjärjestelmän oikeutuksena käytetty peliongelmien ehkäiseminen toimisi mitenkään paremmin yksinoikeusjärjestelmässä kuin se toimisi monilupajärjestelmässä. Yksinoikeusjärjestelmän kykyä rajoittaa peliongelmia heikentää merkittävästi järjestelmän huonompi kanavointikyky. Edelleen on pääteltävissä, että mitä pienemmäksi yksinoikeusjärjestelmän kanavointikyky laskee, sitä huonommin tavoite peliongelmien estämisestä on toteutettavissa.

Tässä raportissa tarkastellun tiukan yksinoikeuden skenaarion mukaista rahapelipolitiikkaa johdonmukaisesti harrastaneessa Norjassa peliongelmat eivät ole laskeneet viime vuosina, mieluumminkin päinvastoin. Vastaavasti osittaisen lisenssimarkkinan skenaarion mukaisesti rahapelejä säädelleen Tanskan peliongelmat eivät ole kasvaneet uuden järjestelmän aikana, vaikka kokonaispelaaminen on kasvanut yli neljänneksellä. Käytettävissä olevan tiedon valossa näyttää siltä, että tiukalla säätelyllä onnistutaan kokonaispelaamista toki vähentämään, mutta vähennys tapahtuu lähinnä ongelmattoman pelaamisen osuudesta. Käytännössä tiukalla säätelyllä on saatu aikaan tilanne, jossa ongelmaisen rahapelaamisen suhteellinen osuus on isompi kuin mitä se on liberaalimman säätelyn malleissa.

Peliongelmien määrän vähentäminen on pidettävä rahapelipolitiikan ytimessä yhdessä pelaamisesta yhteiskunnalle saatavien tuottojen kanssa. On kuitenkin uskallettava ymmärtää, ettei pelkkä kokonaispelaamisen lasku automaattisesti vähennä peliongelmia. Peliongelmaisten auttamisen näkökulmasta olisi tärkeää tunnistaa ongelmainen pelaaminen, mahdollistaa avun saaminen sitä tarvitseville sekä pyrkiä estämään uusien rahapeliongelmien synty. Tämä onnistuu joka tapauksessa parhaiten tilanteessa, jossa peliongelmainen pelaa rahapelijärjestelmään kuuluvan toimijan rahapelejä. Esitetyissä skenaarioista erityisesti tiukka sekä supistuva yksinoikeus ovat malleja, joissa tiukalla sääntelyllä ongelmapelaamista siirtyisi runsaasti rahapelijärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden kautta tapahtuvaksi.

Järjestelmäskenaariot asiakkaiden sekä sidosryhmien näkökulmasta

Tiukka yksinoikeus

Tiukassa yksinoikeusmallissa rahapelitoimintaa rajoitetaan voimakkaasti. Tiukoilla säädöksillä pyrittäisiin rajoittamaan sekä yksinoikeudella toimivaa Veikkausta että Suomessa ilman lupaa toimivia kansainvälisiä peliyhtiöitä.

Asiakkaat huomaavat muutoksen nykyiseen tilanteeseen verrattuna monin eri tavoin. Jotta Veikkauksen pelien pelaaminen olisi yleensäkään mahdollista, pitäisi asiakkaan rekisteröidyttävä Veikkauksen asiakkaaksi ja kaikki pelaaminen tulisi tapahtumaan tunnistautuneena.

Pelaamiseen tulisi merkittävästi lisää pakollisia rajoituksia sekä rahan- että joidenkin pelien osalta myös ajankäytössä. Asiakkaan kokonaispelaamista rajoitettaisiin pakollisella kaikkea rahapelaamista koskevalla kulutusrajalla.

Ammattimainen rahapelaaminen tai aktiivinen harrastuspelaaminen taitopeleissä perustuu isoilta osin riittävän liikevaihdon kierrättämiseen pienellä odotusarvoedulla pelien läpi. Tiukat tappiorajat Veikkauksen peleissä estäisivät tällaisen pelaamisen ja siirtäisivät kaiken isommilla panoksilla tapahtuvan rahapelaamisen lähes kokonaan järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden kautta tapahtuvaksi. Veikkauksen poolipohjaiset taitopelit kuten Vakio, Moniveto sekä Toto-pelit kärsisivät voimakkaasta liikevaihdon laskusta, eikä pelien toimivuudesta tulevaisuudessa pienentyneiden jakosummien takia olisi varmuutta.

Raha-automaattien pelaaminen onnistuisi tiukassa yksinoikeudessa ainoastaan Veikkauksen omissa pelisaleissa. Raha-automaattien hajasijoituksesta luopuminen poistaisi niistä maksetut sijoituspaikkakorvaukset kokonaan. Pakollisen asiakkaan tunnistamisen aiheuttama kuponkipelien pelaamisen väheneminen pienentäisi niistäkin maksettavia asiamiespalkkioita. Näin ollen Veikkauksen asiamiesten pelimyynnistä saamat korvaukset romahtaisivat dramaattisesti ja nykyisen laajuisen asiamiesverkoston ylläpitäminen muuttuisi kannattamattomaksi. Myyntiverkoston rajukin supistaminen voisi olla mahdollista tässä skenaariossa.

Veikkauksen mahdollisuudet osallistua kansainvälisiin yhteispeleihin, kuten esimerkiksi EuroJackpottiin tai Ruotsin ravien yhteispooleihin, vähenisi tai jopa poistuisi kokonaan. Veikkaus ei toisi markkinoille uusi tuotteita ja palveluita pelaajille sekä vähentäisi rahapelien markkinointiaan merkittävästi.

Järjestelmän ulkopuolisille peliyhtiöille pelaamista rajoitettaisiin ensisijaisesti rahansiirtojen mutta mahdollisesti myös tietoliikenteen estotoimenpiteillä. Pelaaminen ulkomaisille peliyhtiöille sekä Paf:ille muuttuisi merkittävästi aikaisempaa hankalammaksi. Kansainvälisten kokemusten perusteella pelaaminen voisi silti edelleen jatkua, mutta esimerkiksi rahansiirtojen viiveet voisivat kasvaa asiakkailla mittaviksi. Arvioitaessa rahansiirtoestojen vaikutusta järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kokoluokkiin paras vertailukohta on Norja, jossa tällaiset tiukat estot ovat käytössä. Norjan tulosten perusteella olisi perusteltua odottaa järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen vähenevän 15–20 prosenttia, mikäli rahansiirtojen esto otettaisiin Suomessa käyttöön. 

Asiakkaan näkökulmasta tiukka yksinoikeus olisi mahdollisista malleista ylivoimaisesti ikävin. Veikkauksen tuote- ja palvelukehityksen rajoitukset jättävät pelaajan asiakaskokemusta koko ajan kauemmas kansainvälisen tarjoaman tasosta. Samaan aikaan järjestelmän ulkopuolisille toimijoille tapahtuvasta pelaamisesta yritetään yhteiskunnan toimesta tehdä mahdollisimman hankalaa. Asiakas joutuisi tekemään valinnan merkittävästi kansainvälistä tasoa huonomman asiakaskokemuksen ja jonkintasoisen kansalaistottelemattomuuden väliltä.

Veikkauksen edunsaajien saama valtionavustus putoaisi merkittävästi ja edunsaajien tuki rahapelijärjestelmälle olisi vaarassa rapautua. Erityisesti huippu-urheilun tuki järjestelmälle olisi vaarassa loppua, koska siellä olisi nähtävissä kasvavat rahavirrat esimerkiksi mahdolliseen monilupajärjestelmään siirryttäessä. On kuitenkin huomioitava, että kasvavat rahavirrat koskisivat lähinnä isoimpia lajeja sekä niissä huippu-urheilua. Liikuntapaikkarakentaminen sekä pienempien lajiliittojen aseman kehityssuunta ratkeaisi valtion budjetin käsittelyssä.

Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta tiukentuneet markkinointi- ja viestintäsäädökset aiheuttaisivat nykyistä vähemmän tuloja Veikkaukselta sekä tietyltä osin myös järjestelmän ulkopuolisilta toimijoilta. Tällaisessa tilanteessa olisi odotettavissa mediayhtiöiden tekemää lobbausta monilupajärjestelmään siirtymisen puolesta.

Supistuva yksinoikeus

Kuten edellä on todettu, niin käsitellyistä skenaarioista supistuva yksinoikeus kuvaa eniten tällä hetkellä vallitsevaa tilannetta ja sen vuoksi tässä vaihtoehdossa ei juuri tapahdu muutoksia asiakkaan näkökulmasta. Asiamiespisteisiin sijoitettujen raha-automaattien pelaaminen on mahdollista 2021 alkaen ainoastaan tunnistautuneena pelaaville, mutta muita Veikkauksen pelejä voisi halutessaan edelleen pelata anonyymisti asiamiesverkostossa. Veikkauksen omissa pelisaleissa pakkotunnistautuminen saattaisi tulla voimaan joko vuonna 2022 tai 2023.

Raha-automaattien pelaamiseen tulisi viranomaisten määrittämät tiukat maksimitappiorajat. Veikkauksen digitaaliseen kanavan pelirajakokonaisuuteen tulee lisää pelaamisen hallinnan välineitä, mutta pakollisia maksimipelaamisrajoja ei otetaan käyttöön. Fyysisten raha-automaattien sekä digitaalisen kanavan pelirajoituskokonaisuudet olisivat toisistaan riippumattomia.  

Veikkaus ei lanseeraisi uusia pelituotteita niin paljoa kuin vanhoilla peliyhteisöillä oli menneinä vuosina tapana lanseerata. Rahapelien pelaamista ulkomaisille peliyhtiöille ei estetä, mutta yhtiöt eivät saisi edelleenkään tehdä Suomessa pelien markkinointitoimenpiteitä. Pelaajan näkökulmasta järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden pelit muuttuisivat pikkuhiljaa aikaisempaa kiinnostavimmiksi Veikkauksen tarjoaman polkiessa paikallaan.

Veikkauksen asiamiesten saamat korvaukset rahapelaamisesta pienenisivät merkittävästi. Raha-automaattien pakkotunnistautuminen vähentää niiden pelaamista merkittävästi ja leikkaa vastaavasti niistä maksettavia sijoituspaikkakorvauksia, ellei korvauksen tasoa muuteta. Kokonaisuudessaan fyysisen kanavan rahapelaaminen on ollut laskussa, eikä kehitys tässä skenaariossa tältä osin muuttuisi mihinkään. Veikkauksen nykyisen laajuisen asiamiesverkon ylläpitäminen muuttuisi haastavaksi ja odotettavissa olisi verkon supistumien ainakin jossakin määrin.

Veikkauksen edunsaajien saama valtionavustus putoaisi merkittävästi ja edunsaajien tuki rahapelijärjestelmälle olisi vaarassa rapautua. Erityisesti huippu-urheilun tuki järjestelmälle olisi vaarassa loppua, koska siellä olisi nähtävissä kasvavat rahavirrat esimerkiksi mahdolliseen monilupajärjestelmään siirryttäessä. On kuitenkin huomioitava, että kasvavat rahavirrat koskisivat lähinnä isoimpia lajeja sekä niissä huippu-urheilua. Liikuntapaikkarakentaminen sekä pienempien lajiliittojen aseman kehityssuunta ratkeaisi valtion budjetin käsittelyssä.

Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta ei välttämättä olisi odotettavissa Veikkauksen markkinointiostojen uudelleen vähenemistä, vaan vuoden 2019 laskettu markkinointitaso voisi säilyä myös tulevina vuosina. Toisenlainen kehityskin toki olisi mahdollinen, eli Veikkauksen markkinointiin käyttävä rahamäärä voi laskea edelleen tässä skenaariossa.

Kilpailukykyinen yksinoikeus

Kilpailukykyisessä yksinoikeusmallissa Veikkaus toimisi monissa asioissa hyvin samankaltaisesti kuin miten isoimmat kansainväliset rahapeliyhtiöt toimivat nykyään. Veikkauksella olisi mahdollisuus kehittää tuotteitaan ja palveluita melko vapaasti ja yhtiö voisi tarjota asiakkaille hyvin samantyyppisiä palveluja kuin mitä kilpailijat tekevät.

Veikkaus voisi kehittää uusia tuotteita yhteistyössä ulkomaisten toimijoiden kanssa ja yhteiset pelituotteet lisääntyisivät nykyisestä. Asiakkaan kannalta tarjolle tulisi eri tuoteryhmissä yhä suurempia voittosummia kasvaneiden poolikokojen myötä. Uudet kansainväliset pelituotteet tulisivat Veikkauksen tarjoamaan nopeammin keventyneiden viranomaiskäytänteiden mahdollistamina.

Veikkauksen asiakasetuohjelman periaate voisi mahdollisesti muuttua jopa perustumaan pelaamisesta palkitsemiseen, jolla paljon pelaavat asiakkaat saisivat merkittävästikin nykyistä enemmän etuja. Tämän, kuten koko kilpailukykyisen yksinoikeusmallinkin, EU-oikeudellinen kestävyys olisi kuitenkin kyseenalainen. Vastuullisuus olisi kaikesta huolimatta edelleen tärkeä osa Veikkauksen toimintaa, muttei enää kokonaan sen toimintaa määräävä tekijä.

Asiamiespisteisiin sijoitettujen raha-automaattien pelaaminen olisi mahdollista ainoastaan tunnistautuneena, mutta muu rahapelaaminen olisi mahdollista asiamieskanavassa edelleen myös tunnistautumattomana. Veikkauksen myyntipaikkojen määrä vähenisi digitalisoitumisen myötä pikkuhiljaa muttei dramaattisesti. Veikkauksen pelien markkinointi todennäköisesti lisääntyisi jonkin verran. Pelaaminen kansainvälisille yhtiöille sujuisi hyvin samankaltaisesti kuin tällä hetkellä.

Veikkauksen asiamiesten saavat korvaukset rahapelaamisesta pienenisivät tässäkin yksinoikeusskenaariossa. Raha-automaattien pakkotunnistautuminen vähentää niiden pelaamista merkittävästi ja leikkaa vastaavasti niistä maksettavia sijoituspaikkakorvauksia, ellei korvauksen tasoa muuteta. Kokonaisuudessaan fyysisen kanavan rahapelaaminen on muutoinkin ollut laskussa, eikä kehitys tässä skenaariossa tältä osin muuttuisi mihinkään. Veikkauksen nykyisen laajuisen asiamiesverkon ylläpitäminen muuttuisi haastavaksi ja odotettavissa olisi verkon supistumien ainakin jossakin määrin.

Veikkauksen edunsaajien saama valtionavustus putoaisi nykyisestä, mutta sen laskuvauhti olisi merkittävästi hitaampaa kuin muissa yksinoikeusmalleissa. Edunsaajien tuki rahapelijärjestelmälle voisi säilyä vahvempana pitempään kuin muissa yksinoikeusskenaarioissa.

Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta kilpailukykyinen yksinoikeus voisi tuoda kasvavia liikevaihtoja. Veikkaus palaisi kilpailemaan markkinaosuuksista ja tämä saattaisi merkitä markkinointiin käytettävien rahamäärien kasvua.

Osittainen lisenssimalli

Osittaisessa lisenssimallissa asiakkaan vaihtoehdot lisääntyisivät suurimmassa osassa pelituotteita. Veikkauksen yksinoikeus koskisi vain lottopelejä, fyysisiä raaputusarpoja sekä raha-automaatteja. Muissa peleissä tarjolla olisi useiden, jopa monien kymmenien, peliyhtiöiden tuotteita ja palveluita. Käytännössä tämä tarkoittaisi pelien ja palveluiden määrän kasvua ja pelaamisen ehtojen paranemista ainakin osassa tuotteita. Joissakin tuoteryhmissä kuten esimerkiksi kiinteäkertoimisessa urheiluvedonlyönnissä kova kansainvälinen kilpailu on arkipäivää Veikkaukselle jo nyt ja näissä tuoteryhmissä pelaamisen ehdot vastaavat jo nyt pitkälti lisenssimallien vaatimuksia eikä merkittäviä muutoksia niissä olisi odotettavissa.  

Osittaisessa lisenssimallissa Veikkaus jaettaisiin kahteen erilliseen yhtiöön, joiden toiminta erotettaisiin toisistaan. Asiakkaan tulisi rekisteröityä kummankin yhtiön asiakkaaksi erikseen, kuten hänen tulisi tehdä myös muille mahdollisille yhtiöille, joiden tuotteita hän haluaa pelata.

Yksinoikeuden piiriin jäävissä tuotteissa ei juuri tapahtuisi muutoksia, mutta raha-automaattien sijoittelusta asiamiespisteisiin todennäköisesti luovuttaisiin ja raha-automaattipelaaminen siirtyisi tapahtuvaksi ainoastaan Veikkauksen omissa pelipaikoissa.

Kaikki Suomessa lisenssillä toimivat peliyhtiöt kuuluisivat suomalaisen kuluttajasuojan ja rahapelivalvonnan piiriin. Pelaajien kuluttajansuoja paranisi monin eri tavoin. Mahdolliset riitatilanteen pelaajien ja peliyhtiöiden välillä ratkaistaisiin kotimaassa. Merkittävä uudistus olisi koko rahapelaamista koskeva pelikieltorekisteri, jonka avulla asiakas voisi estää itseltään kaiken rahapelaamisen.

Markkinoilla toimisi edelleen myös ilman lisenssiä olevia pelijärjestelmän ulkopuolisia yhtiöitä, mutta niille pelaamista pyrittäisiin estämään mahdollisimman tehokkaasti. Lisenssialaisen toiminnan kilpailuehtojen ollessa riittäviä ei asiakkaille merkittävissä määrin syntyisi tarvetta pelata järjestelmän ulkopuolisille toimijoille. Käytännössä tällä tarkoitetaan sopivaa arpajaisverokantaa sekä riittävän väljää toimintakehikkoa pelien toimeenpanossa sekä markkinoinnissa.

Veikkauksen asiamiesten saavat korvaukset pienenisivät skenaariossa merkittävästi. Raha-automaattien hajasijoituksesta luopuminen poistaisi niistä maksetut sijoituspaikkakorvaukset kokonaan. Kuponkipelien osalta Veikkauksen pelien pelaaminen saattaisi pysyä noin ennallaan. Jossain määrin on mahdollista, että jotkut lisenssitoimijat voisivat tarjota pelejään myös fyysisessä kanavassa. Tuosta saattaisi muodostua joillekin asiamiehille lisäansioita. Tanskassa uudet lisenssiyhtiöt aloittivat toimintansa vain digikanavassa, mutta muutamat yhtiöistä ovat myöhemmin laajentaneet toimintaansa myös asiamieskanavaan.

Veikkauksen edunsaajien asema muutoksen yhteydessä muuttuisi merkittävästi. Oletuksena on, että kaikki rahapelaamisesta syntyvät tuotot siirtyisivät suoraan valtion budjettiin, josta niitä jaettaisiin normaalien budjettikäytänteiden mukaisesti eteenpäin. Jossain määrin mahdollinen malli olisi toki Veikkauksen tuottojen jakaminen edelleen vanhan mallin mukaisesti korvamerkittynä eri edunsaajaryhmille. Tässä tapauksessa ainoastaan uusilta lisenssitoimijoilta perittävä arpajaisvero kulkisi valtion budjetin kautta.

Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta osittainen lisenssimalli kasvattaisi merkittävästi yhtiöiden liikevaihtoja. Veikkaus palaisi kilpailemaan markkinaosuuksista ja uudet toimijat Suomessa markkinoisivat palveluitaan huomattavasti. Avoimen kilpailun markkinan markkinointikulujen kokoluokasta saa hyvän kuvan, kun vertaa Suomessa ja Ruotsissa rahapeliyhtiöiden markkinointiin käytettyjen varojen suhdetta. Ruotsissa rahapelien markkinointiin käytetään noin kymmenkertainen määrä rahaa suhteessa Suomen tilanteeseen.

Puhdas lisenssimalli

Puhdas lisenssimalli olisi asiakkaan silmin monilta osin samanlainen kuin edellä kuvattu osittainen lisenssimalli. Merkittävin ero olisi kaikkien lisenssin omaavien peliyhtiöiden mahdollisuus tarjota kaikkia rahapelejä. Tarjonnan laajuus ja asiakkaan parantuneet peliehdot voisivat koskea tässä mallissa esimerkiksi lottopelejä sekä mahdollisesti myös raha-automaatteja. Monilupajärjestelmään siirtyvää raha-automaattitoimintaa säädeltäisiin erittäin tiukoilla rajoitteilla, joilla rajattaisiin mm. automaattien sijoituspaikkoja sekä niiden peliehtoja.

Puhtaassa lisenssimallissa kaikki rahapelaaminen siirrettäisiin tunnistautuvana tapahtuvaksi ja sitä kautta asiakkaan mahdollisuus kieltää itseltään rahapelaaminen pelikieltorekisterin kautta laajenisi koskemaan kaikkea rahapelijärjestelmän piirissä tapahtuvaa rahapelaamista.

Veikkauksen asiamiesten asema saattaisi muuttua merkittävästikin. Aikaisemmin raha-automaatille sijoituspaikan tarjonnut yrittäjä voisi hakea lupaa omille raha-automaateille tai ottaa tiloihinsa jonkun toisen tahon operoimia raha-automaatteja. Muun pelaamisen ohella olisi mahdollista syntyä erilaisia konsepteja, joissa rahapelien asiamiesmyynti kasvattaisi sitä tekevien yhtiöiden liikevaihtoja. Olisi myös mahdollista, että uudet lisenssitoimijat aloittaisivat myyntiyhteistyön asiamiestoimijoiden kanssa. Periaatteessa olisi myös mahdollista, että nykyiset isoimmat asiamiehet hakisivat itselleen rahapelitoiminnan lisenssiä.

Veikkauksen edunsaajien asema muutoksen yhteydessä muuttuisi lopullisesti. Muutoksen yhteydessä kaikki rahapelaamisesta syntyvät tuotot siirtyisivät suoraan valtion budjettiin, josta niitä jaettaisiin normaalien budjettikäytänteiden mukaisesti eteenpäin. Erityisesti urheilulla voisi olla hyviäkin mahdollisuuksia saada kasvavia sponsorituloja uusilta lisenssitoimijoilta.

Mediayhtiöiden sekä muiden markkinointia ja viestintää tarjoavien yhtiöiden näkökulmasta puhdas lisenssimalli kasvattaisi merkittävästi yhtiöiden liikevaihtoja. Veikkaus tai sen toisistaan erotetut osat palaisivat kilpailemaan markkinaosuuksista ja uudet toimijat Suomessa markkinoisivat palveluitaan huomattavasti.


Suomen rahapelipolitiikka on saavuttanut tilanteen, jossa nykylinjalla ei voida järkevästi juurikaan pidemmälle enää jatkaa. Kansallinen rahapelimonopoli ei enää pysty menestymään tarkoituksenmukaisesti 2020-luvun globaalissa digitaalisessa rahapeliympäristössä. Aikaisempi Suomessa käytössä ollut kolmen peliyhteisön malli pystyi tuottamaan riittävän kilpailukykyistä palvelua suomalaisille asiakkaille. Yhden yhtiön mallissa lainsäädännön sekä erityisesti siitä johdettujen tulkintojen tiukentumisen takia Veikkaus ei ole enää riittävän kilpailukykyinen pärjätäkseen markkinassa. Nykymallin seurauksena on ollut ja tulee jatkossakin olemaan kotimaisten rahapelituottojen väheneminen sekä jäljelle jäävän rahapelaamisen siirtyminen aiempaa enemmän järjestelmän ulkopuolisten toimijoiden pelipalveluihin.

Tämän suuntainen kehitys voisi olla yhteiskunnallisesti hyväksyttävää, jos samalla koettujen peliongelmien määrissä tapahtuisi merkittävää laskua. Tällaista ei kuitenkaan ole ollut Suomessa havaittavissa ja kuten esimerkiksi Norjan tuoreet peliongelmatutkimukset osoittavat, edes merkittävästi tiukemmalla peliongelmien ehkäisyyn tähtäävällä yksinoikeusmallilla ei peliongelmia ole pystytty vähentämään. Ongelmaksi on muodostunut ongelmaisen rahapelaamisen siirtyminen rahapelijärjestelmän ulkopuolelle viimeistään siinä vaiheessa, kun pelaaja on saavuttanut yksinoikeusyhtiön enimmäispelaamisen rajat.

Rahapelaamisen voimakas digitalisoituminen erityisesti Pohjoismaissa on aiheuttaneet tilanteen, jossa rahapelien tarjonta on runsasta sekä ajasta ja paikasta riippumatonta. Ongelmapelaamisen estämiseksi ei yhden toimijan toimenpiteillä pystytä saavuttamaan merkittäviä tuloksia siitäkään huolimatta, että ko. toimija nimellisessä yksinoikeudessa toimisikin. Mitä pienemmän osan rahapelaamisesta yksinoikeus pystyy itselleen kanavoimaan, sitä pienempi mahdollisuus on onnistua hillitsemään ongelmaista rahapelaamista ainoastaan yksinoikeustoimijan toimenpiteillä.

Luotettavaa tutkimustietoa ongelmapelaajien pelikäyttäytymisestä digitalisoituneessa rahapeliympäristössä on saatavilla hyvin vähän. Suomen osalta selvää lienee se, että järjestelmän ulkopuolelle suuntautuvassa pelaamisessa ongelmaisesti pelaavien suhteellinen osuus on merkittävästi isompi kuin Veikkauksen palveluun pelaamisessa. Osalla kansainvälisistä peliyhtiöistä käytänteet esimerkiksi rahapelien suurkulutuksesta palkitsemisessa ovat sellaisia, jotka vakiinnuttavat ongelmapelaajien pelipaikaksi kyseisten yhtiöiden pelipalvelut. 

Kokonaisuudesta voidaan todeta, että Suomessa on saavutettu sama tilanne kuin aiemmin ensin Tanskassa ja sittemmin Ruotsissa. Monopolijärjestelmän kanavointikyky on murentunut tasolle, jossa järjestelmän yhteiskunnalle tuottama rahamäärä jää vähäisemmäksi kuin mitä tuottoja olisi saatavilla muuttamalla rahapelijärjestelmä monilupapohjaiseksi. Samaan aikaan on nähtävissä se, että monopolijärjestelmä ei pysty ehkäisemään rahapeliongelmia yhtään tehokkaammin kuin mitä tuloksia olisi saavutettavissa lisenssijärjestelmässä. Tanskassa ja Ruotsissa havahduttiin aikanaan samaan tilanteeseen ymmärrettäessä, että EU-oikeudelliset näkökulmat estävät monopolijärjestelmän tehokkaamman turvaamisen käytännössä kokonaan. Molemmissa maissa ratkaisuksi muodostui rahapelijärjestelmän muuttaminen osin lisenssipohjaiseksi. Sama ratkaisu lienee edessä Suomessa. 

Suomessa valtiovallan nopeaan tilanteeseen havahtumisessa on kuitenkin vaikea uskoa. Veikkauksen tuottojen jakoon liittyvät poliittiset kytkökset ovat taanneet olemassa olevalle rahapelijärjestelmälle käytännössä kaikkien puolueiden tuen. Tässä on ihan viime aikoina alkanut tapahtua lievää irtiottoa joidenkin puolueiden piirissä. Odotettavissa onkin, että joku tai jotkut merkittävistä puolueista kääntävät jossain vaiheessa linjansa monilupajärjestelmän taakse.

Hallitusohjelmassa on joka tapauksessa edelleen sitouduttu vahvasti yksinoikeusjärjestelmän jatkumiseen ja sen pohjalta valmistellaan edelleen uutta lainsäädäntöä ilman, että vaihtoehtoisista ratkaisuista ja niiden vaikutuksesta kokonaisuuteen tehtäisiin edes selvityksiä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sinällään välttämätön järjestelmän kokonaismuutos monilupapohjaiseksi viivästyy mahdollisesti vuosia. Samaan aikaan valtion omistaman peliyhtiön tuotontekokyky heikkenee ja yhtiön markkina-arvo laskee. Koska järjestelmän muutos on edessä väkisinkin jossain vaiheessa, kannattaisi muutos tehdä vielä siinä vaiheessa, missä Veikkauksen markkinaosuus sekä markkina-arvo olisivat mahdollisimman suuria.

Suuntaviivoja mahdollisen monilupajärjestelmän pohjaksi

Rahapelipoliittisesti tärkeimmät tarkastelunäkökulmat ovat yhteiskunnan rahapelaamisesta saama tuotto sekä pelaamisesta aiheutuvat sosiaaliset ja taloudelliset ongelmat. Kummankaan osalta yksinoikeusjärjestelmässä pysyminen ei tarjoaisi monilupajärjestelmää parempia tuloksia. Rahapelijärjestelmän rakenne sinällään ei määrittele merkittävästi pelaamisesta aiheutuvien haittojen kasvua tai vähenemistä. Yhteiskunnan tuottojen voi sen sijaan hyvin varmasti sanoa olevan isompia monilupajärjestelmässä. On hyvin vaikea perustella sitä, miksi Suomessa ei olisi yhteiskuntapoliittisesti järkevää käynnistää lakivalmistelua rahapelijärjestelmän vaihtamiseksi monilupajärjestelmäksi.

Monilupajärjestelmään siirryttäessä päätavoitteena tulee olla kyetä luomaan rajapelijärjestelmä, joka onnistuu kanavoimaan suomalaisten rahapelaamisen lisenssin lunastaneiden toimijoiden kautta tapahtuvaksi. Luonnollisesti rahapelijärjestelmän vastuullisuuteen pitää kiinnittää suuri huomio. Pelihaittojen esto sekä peliongelmaisten auttaminen pitää onnistua paremmin kuin on onnistunut yksinoikeusmallien voimassaollessa. Seuraavassa tarkastellaan näiden tekijöiden vaikutuksia tarkemmin. Tässä raportissa ei tarkoitus määritellä tarkempaa sitä, minkälainen monilupajärjestelmä Suomeen kannattaisi kehittää. Yksi määräävistä tekijä tuon suhteen on poliittinen tahtotila Veikkauksen roolista monilupajärjestelmässä. Riippuen siitä, mitä valtio haluaa Veikkauksesta tulevaisuudessa, on monilupajärjestelmä räätälöitävissä tämä tahtotila huomioiden.

Kanavointikyvyn varmistaminen

Kanainväliset peliyhtiöt ovat valmiita maksamaan järkevissä määrin lisenssistä saadakseen luvan toimia virallisesti Suomen markkinoilla. Vastapainoksi ne odottavat mahdollisuuksia markkinoida tuotteitaan ja palveluitaan sekä sitä, ettei lainsäädännöllisesti aseteta sellaisia rajoitteita, jotka heikentäisivät merkittävästi mahdollisuutta kilpailla järjestelmän ulkopuolista tarjontaa vastaan. Oleellista on ymmärtää, että lisenssijärjestelmän ulkopuolisia toimijoita jää joka tapauksessa edelleen runsaasti ja niille pelataan ainakin jossain määrin. Mitä enemmän lainsäädännössä rajoitetaan järjestelmään kuuluvaa rahapelitoimintaa sen isomman toimintatilan järjestelmän ulkopuolinen pelitoiminta saa. Ja sitä heikommaksi muodostuu rahapelijärjestelmän kilpailukyky. Laajemmin kuvattuna voidaan sanoa, että riittävän laaja ja mielenkiintoinen luvallinen pelitarjonta ehkäisee luvattoman tai jopa rikollisen tarjonnan syntymistä.

Kanavointikyvyn varmistamiseksi on helppo tunnistaa kaksi selkeää asiakokonaisuutta, joiden on oltava kunnossa. Ensinnäkin käytettävän verokannan tulee olla riittävän kilpailukykyinen peliyhtiöiden näkökulmasta. Toiseksi peliyhtiöiden markkinointia ja myynninedistämistä ei saa rajoittaa liikaa. Vastuullisuusmielessä olisi houkuttavaa luoda lainsäädäntöön merkittäviä rajoitteita rahapelaamisen markkinoinnille, mutta jos sillä aiheutetaan rahapelijärjestelmän kanavointikyvyn merkittävä lasku, ei päätavoitteessa onnistumisen mahdollisuudet parane yhtään vaan ne heikkenevät.

Pelihaittojen estäminen sekä peliongelmaisten auttaminen

Pelihaittakeskustelun nouseminen rahapelipolitiikan keskiöön viimeisen vuosikymmenen aikana on ainakin osittain johtunut yksinoikeusjärjestelmän oikeuttamisperusteista EU-oikeuden näkökulmasta. Monilupajärjestelmään siirryttäessä tätä vaadetta ei enää ole. Se ei saa kuitenkaan tarkoittaa sitä, että peliongelmien ehkäisyä ei pidettäisi yhtenä rahapelipolitiikan päätavoitteista. Samalla on ymmärrettävä, että tämän tavoitteen saavuttamiseksi ei ole eduksi pyrkiä liikaa rajoittamaan ongelmapelaajien pelaamista järjestelmään kuuluville toimijoille. Tämä johtaisi ainoastaan ongelmapelaamisen uudelleen siirtymistä rahapelijärjestelmän ulkopuolisten toimijoiden palveluihin.

Fyysisen rahapelaamisen osalta ongelmapelaamisen estoon tähtäävät toimenpiteet voivat monilupajärjestelmässä olla huomattavasti tiukempia, jos on olemassa vahva ymmärrys siitä, että järjestelmään olisi muilta osin kanavointikykyinen. Käytännössä nämä toimenpiteet kohdistuisivat merkittävältä osin fyysisten raha-automaattien pelaamiseen. Ongelmaisen pelaamisen estäminen raha-automaateilla siirtäisi tämän pelaamisen suurelta osin johonkin muuhun rahapelaamiseen. Mikäli korvaava tuote olisi edelleen rahapelijärjestelmään kuuluvan toimijan, ei haitallista vuotoa rahapelijärjestelmän ulkopuolelle tapahtuisi.

Yhtenä vaihtoehtona olisi hyödyllistä selvittää, voitaisiinko uusi lainsäädäntö toteuttaa esimerkiksi hyviä tuloksia saaneen Tanskan järjestelmän mukaisesti mahdollistamaan raha-automaattien laajankin tarjoamisen ikärajavalvotuissa tiloissa pienillä panoksilla.

Peliongelmien laajuuden ymmärtämiseksi ja ongelmaisesti pelaavien auttamiseksi kaikki rahapelaaminen tulisi saada tunnistautuvan tapahtuvan pelaamisen piiriin. Olisi selvitettävä, pysytäänkö luomaan järjestelmä, jossa viranomaisille kerättäisiin tietoa yksittäisten henkilöiden pelaamisesta eri lisenssitoimijoiden palveluissa. Näin muodostettavasta tiedosta olisi nykyistä merkittävästi helpompaa muodostaa kokonaiskuvaa ongelmaisesta rahapelaamisesta Suomessa. Edelleen olisi syytä selvittää, minkälainen pelikäyttäytyminen indikoi mahdollista peliongelmaa ja minkälaisen pelikäyttäytymisen jälkeen yksittäinen lisenssitoimija voitaisiin velvoittaa ottamaan yhteyttä asiakkaaseen peliongelmia ja niiden estämistä koskevan tiedon välittämiseksi.

Fiskaaliset vaikutukset

Yhteiskunnan rahapelaamisesta saamat tuotot tulevat seuraavina vuosina laskemaan huomattavasti riippumatta siitä, minkälaisella rahapelijärjestelmällä rahapelit Suomessa toimeenpannaan. Fyysisten raha-automaattien pelaamiseen jo tulossa olevat muutokset pakkotunnistatutumisen sekä automaattien määrän vähentämisen osalta tulevat laskemaan rahapelimarkkinan kokoa merkittävästi. 

Monilupajärjestelmään siirryttäessä isoin taloudellinen vaikutus kohdistuu nykyisiin Veikkauksen tuotoista avustuksia saaviin tahoihin. Rahapelaamisesta syntyvä yhteiskunnallinen tuotto pienenee ja se tultaneen siirtämään osaksi yleisiä budjettivaroja. Hyvin todennäköisesti kaikki tällä hetkellä tuottoja saavat tahot eivät rahapelituottoja enää jatkossa saisi.

Mielenkiintoiseksi tilanne mennee osan edunsaajista kohdalla. Monilupajärjestelmässä uudet toimijat markkinassa hakevat itselleen yhteistyö- ja sponsorikumppaneita. Erityisesti urheilijat ja urheiluseurat ovat maailmalla solmineet runsaasti kumppanuuksia rahapeliyhtiöiden kanssa. Nykyisessä mallissa Veikkauksen tuotoista urheilulle ja liikunnalle maksettavat avustukset kohdistuvat merkittävässä määrin joko liikuntapaikkarakentamiseen tai urheilun lajiliitoille sekä järjestöille. Monilupajärjestelmän mallissa muusta kuin yhteiskunnan saamasta tuotosta syntyvät urheilun tulovirrat kohdistunevat enemmän suorittavaan portaaseen.


Sisäasianministeriö julkaisi viime viikolla ehdotuksen Suomen uudeksi rahapelilainsäädännöksi. Virkamiehet ovat tehneet asiaan liittyvää valmistelutyötä lähes koko viime vuoden ajan. Työstä täytyy antaa valmistelijoille kehut, koska korona varmasti vaikeutti asiaa merkittävästi ja siitä huolimatta työ onnistuttiin tekemään annetussa aikataulussa. Työn lopputulos oli myös erinomainen, jos ottaa huomioon tehtävän toimeksiannon. Virkamiehet eivät ole vastuussa siitä, että työn poliittinen toimeksianto oli kaikkea muuta kuin järkevä.

Suomen nykyisen hallitusohjelman tavoitteena on turvata Veikkauksen yksinoikeus ja toimintaedellytykset. Tämän lisäksi tavoitteena on torjua rahapelihaittoja ja ohjata rahapelaamista Veikkauksen vastuulliseen ja valvottuun pelitarjontaan. Hallitusohjelmassa todetaan myös, että muiden rahapeliyhtiöiden markkinointiin puututaan ja etsitään keinoja rajoittaa pelaamista muiden peliyhtiöiden sivustoille.

Edellä mainittujen hallitusohjelmassa todettujen rahapelipolittiisten linjausten pohjalta Sisäministeriö asetti vuoden 2020 alkupuolella työryhmän valmistelemaan linjauksia Suomen uudeksi rahapelilainsäädännöksi. Lakiuudistuksen lähtökohtana oli, että Suomen rahapelijärjestelmä perustuu jatkossakin monopolijärjestelmään. Työryhmällä ei ollut siis mahdollisuuksia tehdä sellaista kunnollista valmistelutyötä, joka olisi analysoinut ja etsinyt Suomen rahapelijärjestelmän pohjaksi parhaan mahdollisen ratkaisun. Toimeksiannossa todettiin yksiselitteisesti, että valmistelun tulee pohjautua monopolimalliin, jolloin muissa maissa hyvin toimivia lisenssimalleja ei edes tutkittu.

Olen todennut monessa eri yhteydessä, että olen aina lähtökohtaisesti vastustanut monopoleja. Toisaalta olen Veikkaus-vuosinani oppinut ymmärtämään, että on olemassa liiketoiminnan alueita, joilla kilpailua on syytä rajoittaa. Rahapelaaminen kuuluu ehdottomasti toimintaan, jota valtioiden on syytä säädellä toimintaan mahdollisesti liittyvien ongelmien vuoksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että monopoli olisi automaattisesti paras ratkaisu toiminnan rajoittamiseen. Mielestäni on huonoa valmistelua, jos kaikkia mahdollisia järkeviä vaihtoehtoja ei analysoida, vaan yksi tärkeimmistä asioista päätetään ilman vaihtoehtojen tutkimista. Millä perusteella Suomen hallitus voi väittää, että se on asian valmistelussa edistänyt parhaalla mahdollisella tavalla kansalaistensa etua, kun mahdollisia parempia vaihtoehtoja kiellettiin tutkimasta?

Kokonaisuutena esitys uudeksi rahapelilainsäädännöksi on suuri pettymys. Ehkä odotin liikaa, kun toivoin näkeväni asioiden muuttuvan. Nyt on sellainen fiilis, että muutoksia on luvassa vain vähän ja ne vievät monia asioita jopa väärään suuntaan. Toivottavasti edes rahapelihaittojen suhteen tapahtuu kehitystä oikeaan suuntaan, mutta en ole siitäkään aivan varma. Rahapelihaittojen määrä on nimittäin Suomessa muuttunut 2000-luvun aikana käsittämättömän vähän siihen nähden, että pelaamisen volyymi on kasvanut merkittävästi. Rahapeliongelmista kärsivien suomalaisten osuus on ollut samalla noin 3 prosentin tasolla vuodesta toiseen. Sen sijaan vakavista rahapeliongelmista kärsivien määrä on jonkin verran lisääntynyt ja tähän ikävään kehitykseen toivon nyt saatavan apua. Palaan tähän aiheeseen kohta uudelleen, kun kommentoin fyysisistä raha-automaateista tehtyjä linjauksia.

Suomen rahapelipolitiikan ydinongelma on ollut liiketoimintaan liittyvien tuotto-odotusten ja samaan aikaan asetettujen vastuullisuusvaatimusten ristiriitaisuus. Suomen valtio ei ole pystynyt päättämään, kumpaa asiaa se pitää tärkeämpänä ja sen vuoksi rahapeliyhtiöillä, viime vuosina Veikkauksella, on ollut haasteita ymmärtää, mitä omistaja niiltä haluaa. Tuotto-odotukset ovat olleet korkealla, mutta samaan aikaan välineitä kilpailuun vastaamiseen ei ole annettu käyttää. Nyt vaikuttaa ilmeiseltä, että vastuullisuus on saanut ja on saamassa suuremman painoarvon. Positiivista on, että valinta on vihdoin saatu tehtyä, mutta mielestäni se tapahtuu aivan liian myöhään ja ei riitä enää pelastamaan tilannetta. Nyt on edessä iso riski, että peliongelmat eivät kehity haluttuun suuntaan ja samaan aikaan rahapelaamisesta saatavat tulot romahtavat ja ennen kaikkea Veikkauksen tulevaisuuden kilpailukyky menetetään lopullisesti.

Rahapelaamiseen on tulossa pakollinen tunnistautuminen, joka otetaan nyt ensimmäisenä käyttöön fyysisissä raha-automaateissa. Muihin rahapeleihin tunnistautumisvaade tulee voimaan seuraavien kahden – kolmen vuoden aikana. Tämä on vastuullisen pelaamisen kannalta hyvä uudistus, mutta se on samalla uudistus, joka tulee vaikuttamaan kaikista eniten rahapelituottojen laskemiseen. Tunnistautuneen pelaamisen mahdollinen positiivinen vaikutus liiketoimintaan perustuu asiakasdatan hyödyntämiseen. Nyt näyttää kuitenkin siltä, että Veikkauksen mahdollisuutta käyttää nykyaikaisesti toimivan liikeyrityksen tavoin dataa tullaan rajoittamaan tai jopa kieltämään. Tämä osoittaa sen, ettei päättäjillä ole ymmärrystä siitä, mitä asiakasdatalla voidaan tehdä. Sen käyttäminen ei automaattisesti ole sama asia kuin peliongelmien lisääminen! Vaikuttaa siltä, että Veikkauksen ei edes haluta enää tekevän tuloksellista liiketoimintaa vaan korkeintaan laittavan pelinsä tarjolle, kuten tehtiin joskus 1990-luvulla. Harmittaa Veikkauksen asiantuntevien työntekijöiden puolesta!

Raha-automaattitoiminnassa tapahtui viime vuoden aikana merkittäviä muutoksia. Veikkaus päätti omaehtoisesti vähentää automaattien määrää paljon. Tosin automaattien sijoituspaikkojen määrä ei vähentynyt läheskään samassa suhteessa. Lisäksi nyt voimaan tullut muutos automaattien pelaamisesta vain tunnistautuneena on hyvä asia. Uuden lakiesityksen perusteluissa todetaan, että automaattien sijoittelussa tulisi pyrkiä ratkaisuihin, jotka minimoivat toiminnasta aiheutuvat pelihaitat. Uskon, että aika moni kuitenkin toivoi hajasijoitettujen raha-automaattien poistamista yleisistä avoimista tiloista, mutta näin ei siis tule tapahtumaan. En ole koskaan ymmärtänyt, miksi Suomessa automaatteja on saatu ja saadaan pitää täysin avoimissa tiloissa. Raha-automaattitoiminta sinällään on olennainen osa rahapelaamista, mutta mielestäni laitteiden paikka olisi lähinnä pelisaleissa sekä muissa ikärajavalvotuissa tiloissa Tanskan mallin mukaisesti. Näin ei tule kuitenkaan olemaan Suomessa edes uuden rahapelilainsäädännön jälkeenkään.

Ehdotetun lainsäädännön positiivisimpia uudistuksia on rahapelien markkinointiin tulevat tarkennukset. Lähtökohtana pidetään, että markkinoinnin tulisi olla maltillista ja sen pitäisi pyrkiä ohjaamaan pelaamista vähän haittoja aiheuttaviin peleihin. Nykyisen voimassa olevan lainsäädännön heikkoja kohtia on ollut markkinoinnin ja tuoteinformaation antamisen välinen määrittely. Olen aikanaan ollut itse suunnittelemassa tuota jakoa ja valmis nostamaan käden ylös virheen merkiksi. Olen tyytyväinen, että uuden lainsäädännön myötä pelikohdeinformaation jakamismahdollisuus poistuu. Hyvän lainsäädännön pitäisi sisältää mahdollisimman vähän tulkinnanvaraisuutta ja tältä osin tilanne näyttää nyt parantuvan.

Maksuliikenteen estojen käyttöön ottaminen saa verenpaineeni nousuun. Voisi olla kaikkien kannalta paras ratkaisu, etten totea tästä asiasta muuta kuin, että lukekaa Aki Pyysingin aiheesta kirjoittama blogi: . Sen verran on kuitenkin pakko todeta, että eihän tässä uudistuksessa ole mitään järkeä! Uudistuksen taloudelliset vaikutukset ovat aivan olemattomat ja tällä ei saada pelihaittojakaan laskuun, joten miksi ihmeessä tällainen typeryys tehdään? Norjan kokemusten perusteella voi todeta, että estoilla voidaan rajoittaa pankkien ja suurimpien maksunvälittäjien toimintaa, mutta niiden tilalle tulee kuin sieniä sateella uusia valvonnan ulottumattomissa olevia toimijoita.

Henkilökohtaisesti mielenkiintoisin uudistusesitys on Veikkauksen, tai oikeastaan sen tytäryhtiön, mahdollisuus aloittaa uudentyyppinen liiketoiminta. Olen itse ollut tuollaisen tytäryhtiö, Veikkaus Solutions Oy, toimitusjohtajana ja viimeisimpänä Veikkaus-työnäni valmistelemassa uudelleen uuden liiketoiminnan aloittamista. Nyt lupa-asiat näyttäisivät menevän eteenpäin ja Veikkaukselle olisi tulossa mahdollisuus perustaa tytäryhtiö muuta kuin rahapelitoimintaa varten. Tarkoituksena on, että tytäryhtiö keskittyisi pelituotteiden ja palveluiden tarjoamiseen toisille yrityksille, eikä yhtiö saisi harjoittaa kuluttajille suunnattua rahapelitoimintaa. Tämä on pitkällä tähtäimellä erinomainen asia! Pelituotteiden ja palveluiden myyntisopimukset perustuvat tänä päivänä lähes pelkästään nk. revenue share-malliin, jossa myyvän yhtiön saama korvaus perustuu siihen, paljonko ostavan yrityksen asiakkaat lopulta pelaavat kyseisiä tuotteita. Toivottavasti Suomen viranomaiset eivät tulkitse tuollaista myyntiä rahapelitoiminnan harjoittamiseksi. Suuri mahdollisuus Veikkaukselle, joka on edelleen yksi maailman parhaimmista lottery-yhtiöistä, olisi kansainvälisen B2C-toiminnan aloittaminen. Rahapelien myyminen suoraan muiden maiden asiakkaille tuottaisi varmasti merkittävän paljon enemmän kuin peliyhtiöiden välinen kauppa. B2C-toiminta ei kuitenkaan ole mahdollista suomalaisen monopolijärjestelmän vallitessa. Tässä olisi ollut yksi merkittävä lisäsyy lisenssijärjestelmään siirtymiselle.

Loppuyhteenvetona voin todeta, että vastaus otsikossa esittämääni kysymykseen on EI. Tässä uudistuksessa ei ole kokonaisuutena mitään järkeä. Pidän paljon parempana vaihtoehtona tämän esitetyn muutoksen jättämistä kokonaan väliin ja siirtymistä lisenssijärjestelmän valmisteluun. Lisenssimallin perustelut ovat oman erillisen blogin paikka. Sitä ennen yritän tarkentaa viime kesänä tekemiämme erilaisiin rahapelijärjestelmävaihtoehtoihin liittyviä laskelmia, vaikka niitä ei kukaan olekaan tilannut, eikä niistä mahdollisesti kukaan ole edes kiinnostunut, vai onko?

Lotteries must concentrate on customer experience management

I have written this text for and it is partly modified by Conor Porter.

Customer experience management has been an increasing trend among companies in the consumer business. Modern business companies focus on producing and developing the customer experience. The lottery business needs to recognize itself as a part of the gambling and even entertainment business, where they face heavy competition despite the nominal monopoly.

Excellent customer experience should help lottery to stand out from its competitors. I think there are still lotteries that do not feel involved in a competitive market. These companies certainly do not improve the customer experience, at least not to achieve a better business result. However, managing the customer experience also helps increase operational responsibility, which all lotteries should strive for.

Customers are different. That is why we shouldn’t show everyone the same content.

Personal content requires automation. Improving the transaction experience requires responding to an individual customer’s need: digital store and messaging should strive to show the customer the content he is likely to be looking for. Manually targeting customer-specific content (product, service, or benefit) is impossible. It is ineffective by human-made rules and quickly becomes uncontrollably complex. We should target content with learning automation.

Companies need a different kind of information and understanding about customers at strategy and operational levels. In the past, companies used the same socio-economic customer data at all levels, and therefore the results were not particularly good. Of course, that model proved better than working without any customer information.

Anyhow, now the situation is much better. Tools like segmentation, customer lifetime value, and RFM-models are used to improve customer experience, or at least to measure results from actions targeted to improve customer experience.

We have identified three key things that need to be in good shape to improve the customer experience. Lotteries need to know their customers, have the capability to measure results from actions, and test a lot of different ideas. Those ideas with positive impact should continue, and you could throw the rest away.

The key is to understand that the customer experience depends on many different things and improvement is only possible step by step. Progress is made by making better solutions for customers one thing at a time.

The digital sale of advanced lotteries includes at least analytically driven digital marketing, customer communication, game and service targeting, and service design. The model focuses on creating an efficient and measurable approach to develop overall customer relationships through shared data, personalization, and automation.

Machine learning guides what should be offered to the customer next. It would help if you used a learning algorithm that organizes digital channels’ search functions to find the customer’s most interesting content. When a customer finds content that interests him, the customer experience improves, and loyalty increases. The web pages and mobile applications layouts are based on a modular structure, supporting continuous content optimization for a single customer.

Digital marketing is a modern way to do marketing, but you should have marketing permission in some areas. The push message is suitable for gambling through applications, which has a fast response time and serves as a ‘last-minute’ reminder when the content needs to be specific and short.

Automated triggers and manual marketing campaigns, based on marketing permissions, are useful tools. Customer communication is targeted based on customer’s gambling behavior: e.g. games played, games last played, channel, responsible gaming aspects/risk players, and geographical elements. The other methods are permission and order-based communication. Order based service messages are messages which customers can decide to receive.

A broad and competitive product range is the lifeblood of success because it cannot differ significantly from what the other operators have. Customer experience is, thus, the most important means of differentiation.

The level of ambition of the digital transaction experience should contain world-class usability in online and mobile service, the cross-channel and innovative game and service offering, the most personalized data-driven holistic transaction experience, and the best gaming management tools.

The loyalty program is an essential part of the lottery’s business strategy. It can be used to emphasize the importance of customer relationships and improve customer engagement with the lottery. Loyalty programs could also increase responsible identified playing. It should be available for the points of sale network too. Typical ways to use it are website or by mobile phone and tablet device and also physical card.

Lotteries should offer a good customer experience and high consumer protection. Restrictions and tools proposed must not compromise the customer experience. Restrictions, blocking, and management services should be a natural and easy part of gambling.

Restrictions should not lead to a customer experience where the customer feels that he is facing too much patronage, but to a situation where the customer is facing excellent and caring customer service. The customer must be informed of the game restrictions so clearly that he understands what he is restricting and what conditions he will face.

Critics think that lotteries should not use customer information and tools to improve the customer experience and, thus, business performance. They believe that such activity will cause gambling problems automatically.

However, I think a lottery’s role is to channel customer’s gaming into their offerings. Society should impose general restrictions on the operation of lotteries, within which companies can then strive to provide a safe and optimal customer experience. Seeking business results should not automatically mean increasing gambling problems.

Customer experience will be one of the most developing areas in the future. Lotteries need to understand that customers want a personal customer experience that follows them no matter what sales channels they use. Of course, understanding alone is not enough; lotteries need to provide players with such a customer experience.


This blog is about the future of Finnish horse racing/trotting and it is in Finnish. Please, let me know if you think that Google translator doesn’t help you to translate it. Tämä kirjoitus on julkaistu SHKL:n Hevosenomistaja-lehdessä joulukuun puolivälissä.

Kirjoittelen tätä tekstiä keskiviikkona 25.11.20 alkuillasta hieman puutteellisilla tiedoilla. Suomen Hippoksen valtuuskunta on tänään pitänyt kokoustaan Jyväskylässä ja nykymenon mukaisesti myös virtuaalisesti. Kokouksessa on valittu Hippokselle uusi puheenjohtaja Kari Eriksson ja kolme muuta hallituksen jäsentä – onnittelut valituille! Vaikka puheenjohtajan vaihtuminen on iso uutinen, niin itselleni mielenkiintoisin asia on kuitenkin alalle hyväksytty uusi strategia. Olen erittäin tyytyväinen, että Hippoksen valtuuskunta oli ajan tasalla ja ymmärsi hyväksyä koko ravialan tärkeimmän esityksen! En ole vielä kyseistä pakettia koskaan nähnyt, mutta aika paljon olen siitä kuullut ja yritän nyt hahmotella sen perusteella alamme tulevaisuutta. Huhupuheiden perusteella niin ei pitäisi tehdä, mutta tällä(kin) kertaa uskon minulla olevan riittävän hyvät tiedot.

Merkittävä muutos edelliseen strategiaan on sen kattamassa kokonaisuudessa. Aiemmin Hippos on hyväksynyt Suomen Hippoksen strategian, mutta tällä kertaa kyseessä on isompi kokonaisuus eli Suomen ravialan strategia. Hippoksen tuore toimitusjohtaja Sami Kauhanen on rautainen ammattilainen monella eri osa-alueella, joista yksi on ehdottomasti strategiatyö. Nyt toivottavasti voimme jo korjata tämän osaamisen hedelmiä. Uskon, että strategiatyö on tehty ammattimaisesti laajoineen sidosryhmien haastattelukierroksineen. Pieni kritiikki kuitenkin prosessille siitä, ettei ainakaan minulle ole vielä selvää, keitä on haastateltu ja millä perusteella heidät on valittu. Kaikkia ei tietenkään voi kuulla, mutta olisin olettanut, että esimerkiksi SHKL ja Ravivalmentajat olisivat kuuluneet tähän ryhmään…

Ravialan isoja kysymyksiä

Kuten tunnettua, on raviurheilun tulevaisuuden suhteen ilmassa niin monia isoja kysymyksiä, ettei niitä kaikkia voi tähän edes listata. Tässä on kuitenkin joitakin tärkeimpiä, jotka nousivat myös esille strategiatyötä varten tehdyissä sidosryhmäkyselyissä.

  • Miten raviurheilu saadaan pidettyä yleisesti hyväksyttynä toimialana ja harrastuksena? Lajimme imago ei ole tunnetusti ollut paras mahdollinen ja nykyisin vallalla olevat megatrendit kuten vastuullisuus ja eläimiin liittyvät huolet eivät ainakaan paranna tilannetta.
  • Miten raviurheilu saadaan pidettyä kiinnostavana lajina myös tulevaisuudessa? Haasteena on jo pitkään ollut uusien harrastajien saaminen mukaan, mutta aivan yhtä iso huoli on nykyisten harrastajien (sisältää myös ammattilaiset) pitäminen mukana. Alan tulevaisuuden pitää näyttää niin kiinnostavalta, että lajin parissa halutaan ja voidaan edelleen jatkaa.
  • Mistä saadaan jatkossa alan rahoitus? Veikkauksen negatiivisen tuloskehityksen ja harmaalta näyttävän tulevaisuuden vuoksi asiasta on keskusteltu paljon. Keskustelu on keskittynyt jopa liikaa tuohon Veikkauksen pelituotosta tulevaan noin 40 miljoonaan euroon ja siitä mahdollisesti lähivuosina poistuvaan 8–15 miljoonaan. Pitää kuitenkin muistaa, että me hevosenomistajat rahoitamme alaa vuosittain jopa 160 miljoonalla eurolla. Miten taataan, että meillä on kiinnostusta jatkaa lajin harrastamista myös tulevina vuosina?
  • Miten koko raviala saadaan puhaltamaan yhteen hiileen ja toimimaan yhdessä kohti yhteisiä tavoitteita? Raviala on valitettavasti iät ja ajat tunnettu erilaisista kuppikunnista, jotka ajavat ensisijaisesti omaa etuaan, joka saattaa olla ristiriidassa alan kokonaisedun kanssa. Alan kehityksen kannalta on kriittistä, että raviradat, liitot, valmentajat, omistajat ja muut alan tärkeät toimijat saadaan edistämään yhteistä etua.
  • Miten huolehditaan alan kehittämisestä? Tehdään niin kuin aina ennenkin on valitettavan helppo tapa toimia. Vähenevien resurssien tilanteessa on pakko uskaltaa tehdä valintoja ja suunnata resursseja pienempään määrään kohteita. Kaiken lisäksi panostusten tulee myös hyödyntää tulevaisuutta, joten osa rahasta pitää suunnata investointeihin, jotta alaa saadaan modernisoitua.

Strategia ohjaa tulevia toimenpidepäätöksiä

Kuten jo totesin, niin en ole nähnyt valtuuskunnan hyväksymään strategiaa. Sillä ei ole kuitenkaan kovin suurta merkitystä, koska strategian tehtävänä on määritellä toiminnan isot tavoitteet. Strategian pitää myös sisältää valintoja isoista asioista, mutta sen tehtävänä ei ole kuvata yksittäisiä toimenpiteitä. Käytännössä strategia ei vielä saa aikaiseksi mitään, vaan se toimii tärkeimpänä ohjenuorana tulevia toimenpiteitä varten. Oikein toimivan hallituksen ja toimivan johdon tulee päätöksiä tehdessään varmistaa, että toimenpiteet perustuvat valittuun strategiaan ja tukevat sen tavoitteita. Jos toimenpiteet eivät ole valitun strategian mukaisia tai ne eivät tue sen tavoitteita, ei kyseisiä asioita saa tehdä, vaikka ne yksittäisinä asioina vaikuttaisivat hyviltä. Muussa tapauksessa strategian saa heittää roskakoriin.

Tärkeä vaihe tulevaisuutta ajatellen on strategiasta johdettavat toimenpiteet, jotka tulevat ajoittumaan usealle vuodelle. Toimenpiteiden myötä päästään konkreettiselle tasolle, jolloin me alan harrastajat näemme, mistä ravialan strategiassa lopulta on kysymys ja pystyykö se vastaamaan alamme isoihin kysymyksiin.

Toimitusjohtaja Kauhanen totesi lokakuun loppupuolella Hevosurheilu-lehden haastattelussa, että primääritarkoitus on ylläpitää hevosenomistajien kiinnostusta alaa kohtaan, jotta he jaksavat edelleen panostaa rahaa. Tämä on tärkeää, jotta me ostamme edelleen hevosia, jolloin kasvattajat hyötyvät ja koko ala kehittyy yhdessä! Kaiken kaikkiaan kysymys on välillisesti noin 15 000 ihmistä työllistävästä alasta ja sen tulevaisuuden hyvinvoinnista. Emme siis puhu mistään pikku asioista.

Mikä luo uskoa hevosen omistamiseen?

Iso kysymys on alan rahoituksen järjestäminen. Nykyisestä palkintotasosta ei kovin paljon voi vähentää, vaikka tietysti kaikkien on osallistuttava talkoisiin, jos uusia tulolähteitä ei löydetä. Veikkauksen tippuvien tuottojen korvaamiseen pitää löytää vaihtoehtoja joko valtion kassasta tai sitten ravipelien uudelleen järjestelystä.

Hevosenomistajilla tulee olla mahdollisuus harrastaa raviurheilua joka puolella Suomea. Kaikilla, joilla on hyvä hevonen, tulee olla halutessaan mahdollisuus kilpailla hyvistä palkinnoista kohtuullisella etäisyydellä asuinpaikastaan. Kohtuullisen etäisyyden määrittely ei ole selvää, mutta sopiva etäisyys voisi olla esimerkiksi 200 km.

Raviala tarvitsee sekä laajaa harrastajapohjaa että huipputason ammattilaisia. Ilman toista ryhmää ei toinenkaan ryhmä voi jatkaa harrastustaan nykyisellä tasolla. Tarvitsemme siis myös ehdottomasti huippupalkinnoilla ajettavia suurkilpailuja mutta myös harrastamiseen sopivia matalamman profiilin raveja.

Tärkeää olisi myös huomioida meitä omistajia nykyistä enemmän. Kysymys ei välttämättä ole edes rahasta vaan palveluasenteesta. Kanta-asiakasohjelmat ovat nykypäivää kaikessa liiketoiminnassa, miksei myös raviurheilussa? Hevosenomistajille, miksei myös muille sidosryhmille, voitaisiin luoda kanta-asiakasjärjestelmä, jossa aktiiviset toimijat voisivat saada enemmän palveluita joko lisämaksua vastaan tai jopa automaattisesti.

Hevoskaupan tekemiseen liittyy niin paljon epämääräisyyttä ja vääriä mielikuvia, että asiaa pitäisi selkeyttää ja yksinkertaistaa. Voitaisiinko Suomeen luoda kauppapaikka, jossa hevoskaupasta tulisi nykyistä läpinäkyvämpää? Mahdollisten uusien omistajien saaminen mukaan ainakin helpottuisi merkittävästi. Voisiko alan keskusjärjestö olla tässä toimeenpanevana moottorina?


I have written this text for  and it is partly modified by Conor Porter.

The biggest competitive edge for lotteries in the gambling business has always been the ability to offer the highest jackpot in the market. This is still the case despite consolidation of the gambling business.

Former casino and sports betting operators have developed new products with high jackpots and have even entered the lottery business with the so-called “lottery betting” product.

Throughout history, lotteries have tried to increase the size of their lottery jackpots. As I have already mentioned in my previous columns, companies must know their customers and understand the motivations for gambling also among potential customers. The motivations for gambling and playing lottery games could vary a lot. It is partly up to customers’ socioeconomic background, but there are also many other reasons.

It is easy to notice from data that huge lottery jackpots increase sales a lot: the bigger jackpot, the bigger sales numbers, and profits for the lottery. Lotteries have done surveys among their customers and have found out the same result – the biggest motivation for buying a lottery ticket is to dream about something big. Although €1m would be enough for most customers, €100m would be even better for them.

We already have huge jackpots!

It is not clear what a big jackpot is. A million euros is a huge amount of money for someone, but someone else might think it should be 10 or even 100 times more. It is often irrational thinking. A person with thousands of euros may think that Lotto is not worth playing when the grand prize is only a few million euros, even if it could change his whole life.

European and US lotteries offer the biggest lottery jackpots. We have two separate coalitions in Europe, which are organizing the biggest lottery games; the EuroMillions and the Eurojackpot. Both of those groups have decided to limit the maximum size of lottery jackpots. The maximum jackpot in EuroMillions is €190m, and in Eurojackpot, it is €90m. Those amounts are also the top prizes ever paid out from those games, and they’ve been paid out quite often.

US lotteries have also established two separate groups which are organizing the high prize lottery game, Mega Millions and Powerball, which offer the highest jackpot in global gambling. US lotteries are using the so-called annuity amount in their marketing, which describes the jackpot’s potential size if the winner doesn’t take the prize immediately but rather for many years.

The highest US jackpot has been in Powerball, where three winners shared a $1586m jackpot. That’s bigger than the largest jackpot awarded in Mega Millions where one customer won $1537m, the highest amount of money a single customer has ever won anywhere.

All of those four games have increased the sale of lottery games, and it seems that huge jackpots have helped lotteries to do better business. However, those mega jackpots have also caused some problems.

When customers have noticed that it is possible to win €90m in the Eurojackpot, the jackpot size of the local Lotto game is not so attractive anymore, even though €10m would be a huge amount of money to win. This has caused quite a big cannibalization from local Lotto games to those multi-state jackpot lotteries.

The other challenge which especially US lotteries have noticed is the inflation of jackpot size. There have been about 50 times when someone has already won over $300m either in Mega Millions or Powerball games. According to the US lottery experts I have listened to in lottery seminars, the sale will increase remarkably only when the jackpot is over $250m. For example, a $200m jackpot doesn’t have any serious effect on lottery sales. That sounds crazy to me!

Is it still possible to have even higher jackpots?

None of the lotteries could, in practice, offer those huge jackpots alone. Collaboration is the tool for that. It would be possible to offer even higher jackpots in those European games, but they have decided by themselves that there are maximum top prizes in both EuroMillions and Eurojackpot. They could decide by themselves if they would like to change that and remove the maximum limit. Of course, regulators might have opinions about that.

Removement of the maximum prize limit could help a little bit in Europe, but it won’t raise those games to the next level. If European lotteries would like to do that, the best solution would be the collaboration between EuroMillions and Eurojackpot groups. Together, they could go to the next level, as it might be possible to offer lottery products where the jackpot could be €300m-€500m or even higher.

US lotteries have similar opportunities in their markets. The next step after the mergers of those European and US coalitions could be the collaboration between Europe and the US. That kind of partnership could raise the theoretical jackpots to billions of euros/dollars. The next step after that could be ‘World Lotto’…

I’m not sure if I would like to see that kind of development or not. I’m not sure what is enough for the customers and what that kind of development would be for lotteries in the long term. Lotteries shouldn’t voluntarily give their biggest competitive edge away. Lotteries have traditionally been able to offer much higher jackpots than other gambling companies.

However, the market has changed quite a lot in recent years as Lottoland and other similar companies have entered the market. Those Lotto betting operators can offer the same jackpots as the original lotteries. On top of all that, those companies can take advantage of the lotteries’ game brands and offer all different huge jackpot products in one place.

Lotteries still have pole position in that competition because customers are used to getting the highest potential main prizes from lottery games. Lotteries shouldn’t give that position away!


I have wrote this column for and they have published it few days. This text is partly edited by Chris Murphy – thanks to him about that!

There seems to be a general perception among lottery companies that the lottery business is fundamentally a responsible activity and, in every way, better than any other gambling business. 

If you only thought of gambling products, then slow-rhythm lottery games are certainly less problematic for players than, for example, casino games or fast sports betting (live). However, it is always dangerous to think that one is, in principle, better than the other, because then the risk is to be blind to one’s own operations. Furthermore, most lotteries today offer more than just traditional draw-based and instant games.

In practice all EU countries still have a monopoly system for lottery games. According to the European Court of Justice, Member States are free to decide on their gambling systems, as long as they respect the principles of legitimacy and are consistent in their actions. 

An important justification principle is the prevention of gambling problems which can be summarized into two groups – gambling problems caused to the player and gambling-related crime. For this reason, it is important that the prevention of gambling problems and thus responsible gaming also be given great weight in lottery activities. If anyone thinks this does not apply to lottery games, it would be interesting to hear why there is monopoly in that area…

How should the prevention of gambling crime be taken into account in lottery activities? In general, gambling involves the risk of two types of crime – the manipulation of the results and money laundering. Manipulating the results is not easy in traditional draw-based and instant games, but it has managed to happen sometimes. 

Manipulation of results is a particularly big problem in sports betting, which is also practiced by lotteries. The risk of money laundering is also higher in casino and sports games with high payback rates than in lottery games with lower payout percentages. But at least in theory money laundering can take place in all gambling activities and its prevention should be managed as well as possible. Lottery companies that run sports games have invested heavily in crime prevention through their involvement in the GLMS (Global Lottery Monitoring System).

Crime prevention is particularly important for the gambling business in terms of the reliability and reputation of its operations. If customers cannot trust the correctness of operations, there is not a very bright future in the industry. In this respect lotteries are very much in the same boat as private gambling operators. It is quite insane to think that the problem would not also apply to lottery companies if the general acceptability of gambling starts to fall even more than it currently does.

While the prevention of gambling-related crime is especially important, the prevention of gambling problems itself is even more important. Just one person with a gambling problem is one too many and companies need to do everything they can to keep the number of problems under control and even reduce it. It is unrealistic to think that gambling should be banned altogether, but states still have opportunities and, in fact, an obligation to regulate this fundamentally risky activity.

Gambling today is often compared to tobacco and alcohol, which also cause problems. Personally, I don’t like those comparisons, but I somehow understand the comparison to alcohol-related restrictions. I think tobacco causes more or less problems for all users, which gambling does not. 

Alcohol is closer in that sense because only a small percentage of alcohol users experience significant problems. Gambling is a relatively safe activity for 90-95% of customers. On the other hand, gambling causes awfully bad problems for about 1% of players and some problems for a much larger number of customers. I think it’s the responsibility of gambling companies, including lotteries, to do their best to keep those customers who are experiencing problems from getting into bad trouble.

Studies have shown that traditional lottery games don’t cause gambling problems almost at all and this may still have the wrong effect on the attitudes of the lottery world. Companies are accustomed to a situation where they may have blamed other gambling companies, usually casino operators, for the problems. 

However, in the 21st century, Lottery operations have changed with the digitization of new products and operations, so that gambling problems will certainly arise for lottery customers as well. Therefore, all companies must have tools in place to identify and prevent problems.

What should companies do? It must be possible to monitor and address customers’ gambling, either with restrictions or, in extreme cases, with bans. Gambling monitoring requires digitizing operations and making gambling possible only for identified customers.

There is no way to interfere with gambling anonymously, and there is not even enough information about it. Lottery companies must therefore build technical systems to transfer all gambling to identified gambling. This may sound like a completely impossible plan to most, but it is not. Just ask for advice from Norsk Tipping, which already did this years ago!

Mere recognized gambling alone is not enough. Recognized gambling is a prerequisite for restricting gambling activities. There must be limits to gambling that must be practically controllable. The Norsk Tipping scenario involves maximum loss limits for gambling. Personally, I am not in favor of uniform limits for all, because people’s income and wealth levels vary a lot. 

In addition, some people are, in principle, at greater risk of suffering from gambling problems than others. Due to these factors, I consider the best solution to be the possibility to change the general limits set by the company on the basis of substantiated information. 

If a player is able to prove his wealth and wants to raise the limits of the gambling, he/she should be given the opportunity to do so. Likewise, even low overall limits may be too high for some players. I have noticed that at least in Sweden and the UK, there has already been discussion of a player-specific affordability check model.

I am quite sure that gambling regulators in different countries will tighten their control of operations and to set the gambling companies increasingly more accountability requirements. This will certainly apply to lotteries as well. In many ways, it would be best for companies to act on their own initiative and not just under duress. 

Companies should prepare models in collaboration with or at least by listening to gambling problem researchers and possibly also in consultation / cooperation with the authorities. Implementing the changes will require a lot of resources, but hopefully it will save the gambling industry’s reputation!


I have written this blog for and they published it last week. This text is partly modified by Chris Murphy.

The Nordic countries of Denmark, Finland, Norway, and Sweden have quite similar systems and legislation in many areas. That has been the case also in gambling business until the beginning of 2010’s when Denmark decided to move from a monopoly to a license-based system in 2011. 

Sweden decided to follow that from the beginning of 2019. Finland and Norway still have gambling monopolies in all gambling areas, and they are by the way the only European countries that still have that kind of legislative situation. 

It begs the question; why are those well-developed, innovative countries still trying to keep a monopoly-based system? Furthermore, is there anything we could learn from them? 

For the purposes of this particular column I’ll concentrate solely on Norway and return to covering developments in my home country after some months. As you know, in practice all European countries have a monopoly-based system in lottery games but not in sports betting. And most countries have never even had a monopoly in the casino business. But Norway has a monopoly in all gambling areas and physical casinos are totally forbidden. 

The question is, has that kind of model worked well? The size of gambling business in Norway is big. There are about 5.4 million inhabitants in the country and the total GGR of gambling business in 2019 was M€1.244. Almost half of GGR came from digital channels. 

Gambling acceptable among Norwegians

Although there is a monopoly, the share of offshore operators is big – according to H2GC it is 27%. Gambling is common and acceptable among Norwegians. According to surveys almost 2/3 of adults used to play some gambling products at least once a year.

The previous government was keen on liberalization and it seriously investigated a number of other possible legislative models for the Norwegian gambling business. In 2015 it opened up the lottery business by a fraction by issuing supplementary lottery licenses for five small operators. Those licenses are still valid, but the operational possibilities are extremely limited. 

It seemed that Norway would move to a license-based system at the same time as Sweden, but in summer 2017 the government decided to continue the monopoly system. The system is not as the monopoly we have in Finland because there are two operators, Norsk Tipping and Rikstoto, and small lotteries plus bingo halls, but in principle it is still a monopoly.

Norway has run and controlled monopoly-based gambling seriously. The prevention of gambling problems has been the main purpose, relegating profit to just a secondary element. The country has enough money anyhow and there has been no need to maximize gambling revenues at all. 

There are lots of restrictions for gambling in Norway. Mandatory identification in order to gamble has been in existence for many years and there are tight gambling/loss limits in the gambling business run by the state-owned Norsk Tipping. Norway had also tried to restrict gambling offshore with blocks in place for 10 years. 

Gambling offshore is still legal in Norway, but operators don’t have licenses to offer their services in the country and are prevented from marketing their products. To compound matters, it has become difficult to move money to those companies and get winnings back from them. 

However, preventing Norwegian players from gambling offshore has been difficult to achieve because they have become accustomed to playing with those operators. According to customer surveys many Norwegians are unaware that companies like Unibet and Betsson don’t have licenses to operate in Norway. That might explain why 27 % of gambling is still going abroad despite the official monopoly system.

I think, though, that Norway is the best example of how a country should organize its gambling business should it be monopoly-based. Its system is not an ideal one, because there is no reason to have those minor lotteries and probably they should consider merging Norsk Tipping and horse betting operator Rikstoto. 

But there are lots of good things. The state has allowed Norsk Tipping to develop its own business, enabling the state-owned lottery company to offer good products and service to its customers. It is important, however, to have the right channels in place, otherwise the legitimacy of the monopoly system will disappear. 

Norway has now introduced even lower loss limits for gambling. That has and will continue to affect the profitability of Norsk Tipping for sure. The same kind of limits are expected to be applied to horse betting too from the beginning of 2022 and that will greatly impact the GGR of Rikstoto. 

More laws proposed

Consequently, if Norway can’t better control offshore gambling there will be an inevitable migration of players in that direction. The current government knows that and has proposed more laws, for example a restriction of gambling ads on satellite channels which will limit the business of offshore companies. At the moment it seems that tighter payment blocks have managed to reduce offshore gambling a little, but according to estimates it is just a temporary remedy.

To reiterate, the main purpose of the monopoly system is to prevent gambling problems. Norway has tried to do that for a long time. Among other measures, they prohibited the huge slot machines business that was operating 15 to 20 years ago, because most gambling problems were caused by those machines. 

It is strange that although Norway has put lots of effort into the reduction of problem gambling, the results are not so good. The University of Bergen has undertaken significant new research on Norway’s gambling problems. It found that the incidence of problem gambling has increased compared to the situation in 2015. There are 3.1 % of people suffering from gambling problems (2.3 % in 2015) and 1.4% are experiencing serious problems (0.9 % in 2015). 

The number of gambling problems is now at the same level as it was before the ban on the slot machine business. The structure of gambling problems has also changed. Now almost half of the problems are coming from digital casino games. Nowadays younger customers are suffering from gambling problems than before. There are different measurement methods of gambling problems in different countries, but despite that it is obvious that the number of gambling problems is at a higher level than it is in Denmark and Sweden where they no longer have a monopoly.

Norway has strongly and consistently tried to control the social and economic disadvantages of gambling with a monopoly. It is even prepared to decrease profit levels if that would help to reduce the number of problem gamblers. I would like to award them “10 points” for that. 

Unfortunately, results show that it has still not succeeded very well. There will be more restrictions for offshore operations, but it is unclear if they will work or not. I believe that state control and regulation will always be behind business development and that’s why there is no way to totally prevent offshore gambling anymore. 

Might it be possible that the monopoly system is no longer the best tool to prevent gambling problems in the current digitalized world?

Given that a monopoly has not succeeded in combating Norway’s gambling problems, it is unlikely these measures will work in any other European country. In Norway and also here in Finland we will have a discussion sooner or later about gambling monopolies. The states must find the best balance to prevent gambling problems and offer customers the best products possible. That leaves one final question; does the monopoly system still offer the best way to achieve that?


The Swedish state-owned lottery company Svenska Spel and the French horse betting giant PMU published their cooperation contract about week ago. Nowadays it is normal to have that kind of international co-mingling operations but normally the lottery “family” and the horse betting “family” have done that among own “families”. I have already written about the fragmentation of the lottery world and now it seems that the same might happen in the horse betting world too. It is old-fashioned way to talk about lotteries, casino companies, sports betting operators or horse betting companies. All of them are just gambling companies which might have different kind of history and background, but which are offering quite similar products for their customers.

What I mean by “family” of lotteries or horse betting companies? Lotteries have their own associations like European Lotteries (EL) and World Lottery Association (WLA). Horse Betting companies have had similar organization called European Pari Mutuel Association (EPMA) and European casino operators have European Casino Association (ECA). Those associations are mainly just for discussions and lobbying but nothing to do with business. But the members of same organization have used to cooperate with the other members at the business level too. We have good examples of that from lottery business where lotteries have games like Euro Millions and Euro Jackpot.

Horse betting companies have tried to build up common European or even global level horse betting product, but they haven’t managed to do that yet. Co-mingling, which means participating in games of other horse betting company, has been popular among EPMA-members already long time. The biggest European horse betting companies, PMU from France and ATG from Sweden, have mainly acted as hosts of those common games. In practice it has been impossible for other companies than traditional horse betting companies to join in those pool-based games. But now it seems that there is big change going on among horse betting companies and it’s easy to foresee that similar thing will happen among lotteries soon or later.

As I already mentioned, horse betting companies have had association called EPMA where they have had some members also outside Europe. PMU has been the most active and dominant member of that organization which has had tight relationship with the European horse racing organizations. I don’t know what happened last year, but for some reason PMU wasn’t willing to continue anymore there in EPMA and decided to move towards WLA. I know that the other European horse betting companies thought seriously if they should do the same than PMU. There are already few companies like Danske Spil, Loterie Romande and Veikkaus which are members of EL and WLA but also of EPMA. Anuhow the decision of EPMA-members was to establish new association instead of joining in WLA.

The new horse betting association has already been established and the name of that organization is World Tote Association (WoTA). That new association is more global than EPMA was. There are now official members like Hong Kong Jockey Club, Singapore Pools, Tabcorp and Phumelela. The most remarkable thing is that the biggest European horse betting operator PMU is not the member of WoTA. That will break the horse betting “family” although the total turnover of WoTA companies is still as huge as 20 B€. It seems that with PMU the other gambling operators could offer big horse betting pools if they want to accept the business conditions set by PMU.

For some reason horse betting has been gambling area where specific companies established by horse racing organizations have taken care of business. Other gambling operators haven’t had interest or challenge to enter in that market. The situation in UK and Ireland has been different due to traditional reasons but in the other countries that has been the case. I’m not sure how much business interest gambling operators have had towards horse betting area, but they should consider that now. Horse betting is surprisingly big business. The total GGR of horse betting is about 25 B€/year which is 6 % of total gambling business. Would it be possible that gambling operators, including lotteries, could have share from that? Of course they could!

According to estimates of H2GC horse betting won’t manage very well among the other gambling verticals in the future. But it seems that the volume of horse betting won’t decrease in coming years – H2GC expects that horse betting will develop yearly by 0-1 % in next 5 years. I believe that horse betting has increased a lot this year during Covid-19 in some countries like the Nordics where we have managed to organize races despite of corona virus.

Cooperation deal between PMU and Svenska Spel is good example how the gambling world has changed and is going to change. There are still lotteries and horse betting companies but I’m sure that in the near future winners will be gambling operators who offer wide portfolio of different gambling products. Current lotteries and horse betting companies have similar strength and it is existing big pools which are difficult to reach from zero level. That’s why operators should work together and not only with their old “family members”.


I have written this blog for and they published it few days ago. This text is partly modified by Chris Murphy.

In my previous columns I have presented my thoughts on the most important success factors of 2020’s lottery business. I have written about digitalization of the lottery business and the need for new gambling verticals to be added to product portfolios. These are topics that every self-respecting lottery should be interested in. Now I will continue my journey into a little “deeper water” with the third theme. I have noticed that many lotteries are lagging in one specific area which is data-driven management.

When I started in the gambling business almost 30 years ago, the only metrics to follow in the development of the business were turnover and the number of coupons played. Sometimes we tried to find out how many players we had through customer surveys. 

My former employer, Veikkaus, has invested a lot in collecting and analyzing business data for the long-term. I took it for granted that all other lotteries also developed or purchased similar data management systems. I have learned that this is not the case after we established in the spring with my colleague the gambling consulting company which aims to serve lottery companies. 

Unfortunately for the weakest positioned companies, the level of utilization of business data is still at the same level as we had it in Veikkaus in 1990s.

Why is it so important to gather data? I should use the term correct data because there is no sense to gather data which you can’t utilize. Gathering data is important so that we have the possibility to lead our company towards better business results. 

Many companies have written phrases “the best customer experience in the industry” or “satisfied customers” as the goal of the strategy. But how do you lead your business to reach those goals? How do you monitor the impact of your own measures on the achievement of strategic goals? If the correct business data is not collected or analyzed, management or monitoring cannot succeed.

At this point, it should be noted that unfortunately in the case of many lotteries it is not possible to collect the correct data. If the digitalization of business that I wrote about earlier in my column has not been done – the situation is bad. An estimate of a company’s ability to leverage customer data is the proportion of turnover that it generates from identified customers. You can’t run a business based on data if most of gambling happens in a way whereby you don’t know who has played those games.

Let’s look at those companies that use some sort of customer authentication and collect the data. Many companies think the situation is in order because “we have CRM systems in place”. That’s only the first step towards data-based management. The main question is whether the most important components relevant to management have been identified, and whether this data is collected comprehensively and utilized all the way to operational operations.

The world is full of great theories about management by data. It is possible that the company has developed great segmentations and customer value calculation models to support management, but they still cannot be utilized. 

In the big picture, the situation seems to be such that the base is built to a good or at least satisfactory level, but its use is deficient from the beginning and its benefits cannot be transferred to the operational level. Of course, in many cases, there are already fundamental shortcomings in the basis of the system, which makes it impossible for you to manage operational activities.  

I challenge every lottery director to look critically at their own company. Do we know our customers and business? Can we predict at an adequate level the impact of our actions and reliably measure them? Do we have the ability to steer operational activity towards a better business? If the answer to any of those questions is “no”, it is now time to take a break and think about how to get the situation fixed.

When we carry out product renewal, marketing or actually any operational activity, each operation must have defined goals. What customer segments and profiles are we aiming for? How much is the measure aimed at increasing the customer values of different groups’ accounts and how much we reach new customers? 

The numerical objectives must be clear and closely monitored. Based on what exists, you have the opportunity to learn and find and further develop more functional products and concepts. The amount of money customers spend on gambling is usually distributed among different gambling companies. 

It is extremely important for lottery operators to understand whether the euro played on a new product has previously been spent on another of their own products, games from another gambling company, or whether it is a whole new gambling spend. If sufficient data on gambling is not collected, it is not possible to make such a reasoning. 

With correct data, companies can achieve the benefits of both business and responsible gaming. With the help of data, it is possible to target offerings to the right customer groups and thereby generate more sales. On the other hand, the data can be used to better identify potential customers with gambling problems and to reduce or even stop their gambling.

I understand that getting to the optimal situation is an extremely long and challenging project. Sometimes, however, the first steps have to be taken. Without a sufficient understanding of the key data of your business, it is not possible to succeed in the fierce competition of the 2020s. The goal can be to make the data a tough and productive helper for you. The positive thing is that benchmarking information and other help is available to achieve this goal – also directly from me!